II GSK 189/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Jan Grabowski Jan Kacprzak Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 754/06 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości za rok 2005. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że organ I instancji, działając na podstawie przepisów kompetencyjnych oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345/1 z 20.11.2004 r. z późn. zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.) przyznał Z. H. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na łączną kwotę 414 zł, w tym 414 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i 0 zł Uzupełniającej Płatności Obszarowej. W uzasadnieniu podał, że po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że w stosunku do dwóch - określonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], o powierzchniach odpowiednio 0,39 ha i 0,35 ha - z jedenastu zadeklarowanych działek rolnych (o łącznej powierzchni 4,04 ha) wniosek o przyznanie płatności wniosło dwóch producentów rolnych. W odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień wnioskodawca zgłosił się osobiście i złożył rezygnację z dopłat do tych dwóch spornych działek. W związku z powyższym została zmniejszona powierzchnia uprawniona do dopłat w stosunku do powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Zgodnie z powołanymi wyżej regulacjami, wsparcie finansowe dla rolników obejmuje jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą. W ramach dofinansowania pierwszego rodzaju organ ustalił, że po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej faktyczny obszar działek podlegających dofinansowaniu wynosi 3,32 ha, w stosunku do powierzchni zadeklarowanej przez producenta, wynoszącej 4,06 ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych a stwierdzoną w kontroli wynosiła 22,29 %. Ponieważ różnica ta nie przekroczyła 30 % obszaru stwierdzonego, to zgodnie z art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, należne Wnioskodawcy dofinansowanie podlegało zmniejszeniu o dwukrotność wykrytej różnicy. W przypadku płatności uzupełniającej ustalono różnicę wynoszącą 27,21 %, zatem zgodnie z art. 52 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dofinansowanie dla danej grupy upraw nie należało się, ponieważ różnica między zadeklarowaną powierzchnią upraw a stwierdzoną w kontroli przekroczyła próg 20 %. W odwołaniu Z. H. podniósł, że pomimo wycofania dwóch działek powinien był otrzymać dofinansowanie do pozostałej zadeklarowanej powierzchnie gruntów, bez naliczenia "kary". Zwrócił też uwagę, że pracownik Agencji, który pomagał mu wypełniać wniosek, nie poinformował go, że na zadeklarowane przez niego działki wniosek o dofinansowanie złożył również inny producent. Ponadto kontrola z 2004 r. nie wykazała u niego żadnych nieprawidłowości. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że dokonał on prawidłowych wyliczeń i przyznał dofinansowanie we właściwej wysokości, zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślił, że zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego oraz ustawą o płatnościach bezpośrednich, regulującymi szczegółowy tryb i warunki udzielania tego rodzaju wsparcia finansowego oraz zasadami przeprowadzania kontroli gospodarstw rolnych, w stosunku do których wystąpiono o dofinansowanie, każdy taki wniosek może być wycofany w całości lub w części, jednakże z pewnym ograniczeniem. Wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do tej jego części, w której wykryto nieprawidłowości. Producent rolny może wycofać niektóre działki bez żadnym ujemnych konsekwencji, ale tylko w terminie do dnia powiadomienia go o nieprawidłowościach ustalonych przez organ. Z. H. został pisemnie powiadomiony o nieprawidłowościach dotyczących dwóch działek przez niego zadeklarowanych, a użytkowanych przez innego przedsiębiorcę. Jednakże dopiero w odpowiedzi na wezwanie organu stawił się on osobiście w urzędzie i wycofał je z wniosku o przyznanie płatności. Ponadto, nieprawidłowości zostały ujawnione po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, nie na etapie wypełniania wniosku przy pomocy pracownika urzędu. Również kontrola z 2004 r. dotyczyła wniosku o dofinansowanie za ten rok, natomiast sytuacja mogła się zmienić po złożeniu wniosku za rok następny, i tak też było w tym przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę strony, uznając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Organy administracji dokonały prawidłowych wyliczeń i właściwie zastosowały art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 oraz 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, regulujących zasady dofinansowania dla producentów rolnych w zakresie jednolitej i uzupełniające płatności obszarowej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia procedury administracyjnej mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ administracyjny wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Z. H. stawił się osobiście i złożył rezygnację z dopłat w stosunku do dwóch spornych działek, wiedząc o wynikających z tego tytułu sankcjach. Jednocześnie do akt załączono kserokopię aktu notarialnego, z którego wynika, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest J. C. oraz kserokopię złożonego w innej sprawie pisma B. C. dodatkowo wyjaśniającego, że jej mąż jest właścicielem i użytkownikiem tych działek, natomiast Z. H. na działce nr [...] odpłatnie kosił trawę, na działce nr [...] nie wykonywał nigdy żadnych prac. Zdaniem sądu, organy dokonując takich ustaleń nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, zagwarantowanej w art. 80 kpa. Za takim ustaleniem faktów przez organ świadczy fakt cofnięcia przez Z. H. wniosku o przyznanie płatności w stosunku do tych działek, pomimo pouczenia o grożącej mu z tego tytułu sankcji. Nie kwestionował on też zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym kserokopii aktu notarialnego, z którego wynika, że właścicielem działek [...] i [...] jest J. C. Nie można było również pracownikowi organu I instancji przypisać winy w tym, że nie poinformował go o nieprawidłowościach w chwili wypełniania z nim wniosku, ponieważ takich ustaleń można było dokonać dopiero po wprowadzeniu go do systemu komputerowego. Zdaniem Sądu, nie jest uzasadniony również zarzut niemożności użytkowania spornych działek przez jego właściciela lub jego małżonkę ze względu na odległość ich miejsca zamieszkania od spornych gruntów, ponieważ prowadzenie działalności rolniczej nie musi odbywać się osobiście. Z. H., działając przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżył powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia przez organy administracji państwowej obu instancji art. 7, 77 i 80 kpa, polegającego na niepodjęciu przez te organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżący zwrócił uwagę, że do akt sprawy dołączono kopię oświadczenia złożonego przez B. C. w innym postępowaniu, podczas gdy w tej sprawie należało ją przesłuchać jako świadka, ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi. Ponadto oświadczeniu przyznano walor wiarygodności co do okoliczności w nim zawartych, pomijając fakt, że z załączonej kserokopii aktu notarialnego wynika, że właścicielem spornych działek jest jej mąż, J. C. i to on powinien być stroną postępowania. Zarówno dla organów, jak i Sądu I instancji, co wynika z treści uzasadnienia wyroku, nie stanowi różnicy, kto tak naprawdę jest właścicielem i użytkownikiem wymienionych wyżej działek. Takie działanie uzasadnia stwierdzenie, że stan faktyczny nie został w sprawie prawidłowo ustalony. Ponadto nie zbadano, w jakich okolicznościach użytkowano działkę nr [...] skoro państwo C. mieszkają w odległości około 70 km od miejsca jej położenia. Natomiast od skarżącego z niewiadomych przyczyn nie odebrano wyjaśnień, chociaż stawił się on na wezwanie organu I instancji. Nieznane są też okoliczności złożenia przez niego oświadczenia z dnia [...] stycznia 2006 r., w którym wycofuje on sporne działki z wniosku o dopłatę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ nie wstąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, ocena legalności zaskarżonego wyroku została dokonana w nawiązaniu do sformułowanych w niej zarzutów. Skarga kasacyjna oparta została na drugiej z dwóch wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw, czyli zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały, według skarżącego, istotny wpływ na wynik sprawy. System płatności bezpośrednich, wprowadzony jako rezultat reformy Wspólnej Polityki Rolnej, określony w art. 33 TWE uregulowany jest zarówno w przepisach prawa wspólnotowego jak i krajowego. Jest jednym z rodzajów wsparcia finansowego rolników i ma na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. Zgodnie z pkt. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 każde państwo członkowskie powinno zapewnić jednolity system rejestrowania i identyfikacji rolników składających wnioski o wsparcie finansowe, a w celu kontroli przepływ finansów w tym zakresie i uniknięcia wielokrotnego dofinansowanie tych samych podmiotów wprowadzony został system monitoringu i odpowiednich sankcji. Taki jednolity system rejestracji konieczny jest między innymi w celu uniknięcia składania różnorodnych wniosków o dopłaty w różnych Agencjach Płatniczych na terenie całego kraju. Procedura przyznawania wsparcia finansowego dla rolników jest w dużym stopniu sformalizowana i uproszczona, co ma na celu sprawną obsługę interesantów oraz szybkie udzielenie pomocy tym rolnikom, którym faktycznie ta pomoc jest potrzebna w związku z rzeczywistym użytkowaniem gruntów rolnych. Konieczność sprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tych sprawach nie zwalnia oczywiście organu administracji z obowiązku przestrzegania zasad procedury, w tym wspomnianych w skardze kasacyjnej art. 7, 77 i 80 kpa. Zakres tych obowiązków trzeba jednak odnosić do charakteru sprawy i obiektywnych możliwości zbierania dowodów potrzebnych do jej rozstrzygnięcia. Pominięcie tego uwarunkowania przy wielomilionowej liczbie producentów rolnych ubiegających się o przyznanie różnych płatności od licznych działek musiałoby spowodować obarczenie administracji niemożliwym do wykonania zakresem czynności przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. System przyznawania płatności musi więc bazować na zaufaniu do wiarygodności należycie udokumentowanych informacji udzielanych przez producentów, a następnie weryfikowanych w drodze monitoringu i fragmentarycznych kontroli, z koniecznym zastosowaniem przewidzianych sankcji. W takim powiązaniu organ administracji publicznej przeprowadza dowody służące do wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się przy tym normami prawa materialnego. Fakt ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie usprawiedliwia jednak biernej postawy strony, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte. W jej interesie leży współdziałanie z organem, a nieprzedstawienie znanych jej dowodów mogących mieć znaczenie dla sprawy może spowodować wadliwe ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji wydanie decyzji dla niej niekorzystnej. Brak aktywności strony nie wyłącza wprawdzie możliwości żądania przez nią weryfikacji decyzji, niemniej jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu rozpatrywania sprawy przez organ powinny być uzasadnione. W omawianej sprawie istotny jest fakt, że w toku procedury przyznania płatności bezpośrednich stwierdzono nieprawidłowości w stosunku do dwóch z jedenastu zgłoszonych przez skarżącego działek, które polegały na zgłoszeniu tych działek również przez innego producenta rolnego. Z zachowania skarżącego jednoznacznie wynika, że nie miał on uwag co do tak ustalonego stanu faktycznego, ponieważ jedyną jego reakcją było złożenie oświadczenia, w którym wycofał on sporne działki z wniosku o dopłatę. Taka postawa wnioskodawcy potwierdza jedynie ustalenia organu co do istnienia nieprawidłowości w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1993 r., sygn akt V SA 2360-2364/93 (ONSA 1994, Nr 2, poz. 82) wyjaśnił, że dopuszczalne jest uznanie faktów wynikających z dokumentacji organu za znane temu organowi z urzędu. W omawianej sprawie organ dołączył do akt kserokopię aktu notarialnego, z którego wynika, że właścicielem działek o numerach [...] i [...] jest J. C. oraz kserokopię oświadczenia B. C., złożonego w innej sprawie, ale wyjaśniającego, ze Z. H. nie użytkuje spornych działek. Skarżący nie odniósł się w żaden sposób do tak zebranego materiału dowodowego, nie przedstawił kontrdowodów na fakt, że to jednak on aktywnie użytkuje te tereny i jemu należą się dopłaty, a jedynie wycofał je z wniosku o wsparcie. Należy się zgodzić ze skarżącym, że zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 kpa, nie oznacza zupełnej dowolności tej oceny przez organ i musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Biorąc pod uwagę wspomniany wyżej sformalizowany i uproszczony charakter procedury przyznania płatności bezpośrednich, reguły te zostały zachowane, ponieważ ocena została dokonana wszechstronnie, zgodnie z ogólnymi zasadami logiki, w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany przez organ w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie mógł zatem przyjąć, że wobec tak ustalonego stanu faktycznego i zgodnie z przepisami prawa materialnego organ zasadnie przyznał skarżącemu dofinansowanie w pomniejszonej wysokości. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne pełnomocnika skarżącego wykonywane na zasadzie prawa pomocy orzeknie Sąd I instancji stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.