II SA/Op 629/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Teresa Cisyk Sędziowie NSA Jerzy Krupiński– spr. WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi "A" J. B., M. B., W. B. spółka jawna w G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych innych niż budowa obiektu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez spółkę jawną "A" w G. – wspólnicy J. B., M. B. i W. B., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 2 KPA, którą uchylono decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wykonania przez skarżących utwardzonego dojazdu do warsztatu obsługi samochodów na działce nr a przy ul. [...] w G. Organ I instancji wszczął postępowanie dotyczące wykonania dojazdu na skutek interwencji uczestnika postępowania M. W., przy czym zarzuty dotyczące wykonania wjazdu z drogi publicznej zostały przekazane do rozpatrzenia innemu organowi. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej organ I instancji postanowieniem podjętym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał inwestorowi wykonanie opracowania, które powinno zawierać inwentaryzację budowlaną, ocenę techniczną wykonanych robót, określenie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków oraz wpływ inwestycji na warunki gruntowo - wodne. Po przedłożeniu takowej dokumentacji, decyzją z dnia [...] organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 KPA umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania oraz powołując się na stwierdzony w dokumentacji powykonawczej brak wadliwości inwestycji, brak negatywnego oddziaływania na warunki wodno - ściekowe i zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, przyjęto że taki stan rzeczy uzasadnia konieczność uznania dalszego postępowania za bezprzedmiotowe. W wyniku odwołania M. W. organ odwoławczy zakwestionował w pierwszej kolejności stanowisko organu I instancji, że inwestycja wykonana przez skarżących stanowi utwardzenie powierzchni gruntu, niewymagające pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem postępowania było samowolne wybudowanie drogi dojazdowej i planu manewrowego, czyli obiektu o którym mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zarówno droga dojazdowa, jak i plac manewrowy – w ocenie organu odwoławczego - należą do rzędu budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Świadczy o tym także zaliczenie tych obiektów do kategorii XXIII w załączniku do Prawa budowlanego. Utwardzenie powierzchni gruntu polegałoby na zagęszczeniu wierzchniej warstwy gruntu żwirem, tłuczniem lub podobnym materiałem, czemu przeczy treść opracowania technicznego przedłożonego przez inwestora, wskazującego na wykonanie podbudowy drogi z tłucznia grubego drogowego i podsypki z tłucznia drogowego drobnego, a także nawierzchni betonowej. Zastosowana technologia jest typowa dla budowy dróg i placów postojowych oraz manewrowych. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien jednoznacznie określić charakter wykonanego obiektu a podstawą rozstrzygnięcia winny być przepisy art. 48 albo art. 49b Prawa budowlanego. Będzie to wymagało przeprowadzenia postępowania w innym trybie niż działania dotychczas podjęte. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca spółka, która zarzuciła naruszenie przepisu art. 80 KPA na skutek przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, naruszenie art. 3 pkt 3 i 6 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że wykonane przez stronę utwardzenie powierzchni gruntowej powinno być zakwalifikowane do kategorii XXIII obiektów budowlanych wskazanych w załączniku do Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 138 § 2 KPA na skutek przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu I instancji nie budzi merytorycznych zastrzeżeń, gdyż wykonane roboty budowlane obejmowały jedynie naprawę już istniejącego utwardzonego dojazdu do warsztatu poprzez dodatkowe utwardzenie go betonem. O prawidłowości robót świadczy przedłożona do akt ocena techniczna. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które upoważniałoby do stwierdzenia, że czynności wykonane przez właściciela nie są robotami budowlanymi innymi niż budowa, polegającymi na utwardzeniu powierzchni gruntu. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie wskazał, dlaczego odmówił wiary ustaleniom wskazującym jedynie na utwardzenie dojazdu, nie wziął pod uwagę pisma Starosty Powiatu Brzeskiego z dnia 10 lutego 2006 r., w którym stwierdzono, iż działka była częściowo utwardzona ani nie wyjaśnił, dlaczego pominął dowód z zaświadczenia Burmistrza Grodkowa z dnia 12 maja 2006 r., potwierdzający wykonanie utwardzenia zgodnie z planem zagospodarowania i studium obecnego planu. Błędem było powołanie się na opinię techniczną załączoną do akt, gdyż nie miała ona na celu ustalenia rodzaju wykonanego obiektu. Ocena, że wykonana inwestycja stanowi drogę lub plan manewrowy nie została poparta właściwą argumentacją wynikającą z przepisów prawa, a w szczególności z przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazano też na orzeczenie WSA w Warszawie dotyczące możliwości zakwalifikowania robót polegających na utwardzeniu dojazdu do rzędu innych robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym nie zachodzi w sprawie potrzeba prowadzenia postępowania w innym trybie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Uczestnicy postępowania M. W. i A. W. przychylili się do stanowiska organu i podnieśli, że na działce nr a nigdy nie było obecnie funkcjonującego wjazdu i drogi dojazdowej, która powstała od podstaw w maju 2005 r. w miejscu terenów zielonych. Wszelkie dostępne mapki geodezyjne nie potwierdzają istnienia takiego wjazdu i dojazdu. Zarzucili też, że w sprawie posłużono się fałszywym zaświadczeniem dotyczącym zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i na tę okoliczność wskazali, że w aktach znajduje się oświadczenie o przeciwnej treści oraz podali, że w sprawie wydania sfałszowanego zaświadczenia toczy się postępowanie karne w prokuraturze w Nysie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na to, iż organ odwoławczy podjął decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 KPA. Przepis ten upoważnia do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie przyjmuje się, że organ odwoławczy może zastosować ten przepis, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego tj., gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo w sposób rażący naruszono w tym postępowaniu przepisy procesowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: "KPA Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 612 i nast.). W przekonaniu Sądu pod pojęciem braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieści się również brak przeprowadzenia postępowania właściwego ze względu na charakter sprawy, wynikający z konieczności zastosowania określonych norm prawa materialnego. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że organ I instancji, który wszczął postępowanie w sprawie wykonania określonych robót nie uzasadnił w sposób jednoznaczny, w jakim kierunku postępowanie było prowadzone. Nie wynika to ani z treści uzasadnienia, ani z postanowienia z dnia 18 kwietnia 2006 r., nakazującego inwestorowi przedłożenie różnego rodzaju dokumentów. Powołano jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który dotyczy możliwości oceny przez organ nadzoru budowlanego jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zastosowanie tego przepisu mogłoby jedynie pośrednio wskazywać na to, że na tym etapie postępowania sporne roboty zostały zakwalifikowane do rzędu robót budowlanych a wykonane urządzenie zostało zakwalifikowane do rzędu obiektów budowlanych. Jest to jednak tylko domniemanie, bowiem także w tym postanowieniu organ I instancji nie zajął się wyjaśnieniem charakteru prawnego spornych robót. Zakres obowiązków, jakie nałożono na inwestora na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego był przy tym szerszy aniżeli wynika to z treści tego przepisu. Jego hipoteza nie obejmuje możliwości żądania przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz dokumentów dotyczących zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Wymaganie tych dokumentów wskazywało na to, iż organ I instancji przystąpił do procedury legalizacyjnej. Ta jednak uzależniona jest od podjęcia postępowania w odpowiednim trybie, uzależnionym od tego, do jakiego rodzaju budów należało zaliczyć inwestycję wykonaną przez skarżącą spółkę. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że w sprawie nie dokonano żadnych ustaleń w tym kierunku, a przynajmniej nie dano temu wyrazu w uzasadnieniu, które w istocie sprowadzało się do zrelacjonowania toku postępowania i stanowisk stron. Niezależnie od wywodów organu odwoławczego zauważyć należało, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, kiedy i jakie roboty zostały wykonane (inwestor twierdzi, że jedynie naprawił i umocnił istniejące utwardzenie, uczestnicy twierdzą, że zbudowano nowy dojazd i plac postojowy). Na tę okoliczność nie przesłuchano żadnych świadków, nie przesłuchano stron, ani nie zbadano dokumentacji geodezyjnej, na którą powoływali się uczestnicy. Brak takich ustaleń sam w sobie stanowił już podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 KPA, gdyż od ich wyniku zależy dalszy tok postępowania. W przypadku uznania, iż były to roboty budowlane wymagające pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia, dalsze postępowanie obejmowało będzie obowiązek wydawania postanowień, o których mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Niektóre z tych postanowień podlegać będą kontroli organu II instancji, a zatem z natury rzeczy nie byłoby możliwe prowadzenie takiego postępowania, obejmującego wydawanie tego typu postanowień, dopiero na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Praktycznie pozbawiłoby to strony możliwości do korzystania z ochrony instancyjnej. Powyższe wskazuje na to, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej zastosowanie przepisu art. 138 § 2 KPA przez organ odwoławczy może mieć miejsce nie tylko w przypadku braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych przez organ I instancji, ale także w sytuacji, gdy organ błędnie lub przedwcześnie zakwalifikował wykonane roboty i nie wszczął postępowania w trybie, który byłby adekwatny do trybów przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi zwrócić uwagę należało na to, że organ odwoławczy nie przesądził o tym, w jakim trybie należy prowadzić w dalszym ciągu postępowanie, gdyż będzie to uzależnione od konkretnych ustaleń faktycznych. Tym niemniej Sąd nie podziela stanowiska tego organu, iż wykonanie utwardzonego podjazdu i placu manewrowo-postojowego należeć będzie zawsze do rzędu budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). W doktrynie przyjmuje się wprawdzie, że tego rodzaju obiekt może stanowić budowlę, ale dotyczy to tylko takiego przypadku, gdy obiekt taki jest wyraźnie oddzielony od otoczenia i nie jest związany z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym (zob. "Prawo budowlane. Komentarz." pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str.64) W istocie bowiem, o ile okaże się (a będzie to wymagało dodatkowych ustaleń), że jest to urządzenie techniczne, związane z określonym obiektem budowlanym (w tym wypadku związek z eksploatowanym przez inwestora warsztatem samochodowym), zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to bezwzględnie należy zaliczyć je do rzędu urządzeń budowlanych, określonych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Ma to swoje dalsze konsekwencje, polegające na tym, że urządzenie takie stanowi część obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1a Prawa budowlanego), a to z kolei może powodować, że w przypadku wybudowania takiego urządzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę, mieć będzie zastosowanie przepis art. 48 a nie art. 50 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy nie tylko obiektu budowlanego jako całości, ale również jego części. Podobnie za zakwalifikowaniem urządzenia budowlanego jako części obiektu budowlanego wypowiedział się WSA w Opolu w wyroku z dnia 28 grudnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 534/06 (nie publ.). W przypadku podjęcia czynności legalizacyjnych, obowiązkiem organu I instancji będzie również wyjaśnienie sprawy zgodności lub niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji dwóch sprzecznych oświadczeń pochodzących od tego samego organu, tak jak stało się to w rozpatrywanej sprawie, nie będzie wystarczające danie wiary jednemu z tych zaświadczeń, ale obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie dokładne wyjaśnienie, z udziałem organu wydającego te zaświadczenia, które z nich jest prawdziwe. Pomocny może być też wynik toczącego się postępowania karnego, o którym pisze uczestnik postępowania w swoim piśmie procesowym. Za niezrozumiałe uznać należało zarzuty skargi dotyczące braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ odwoławczy. Zarzuty takie można by uznać za skuteczne w sytuacji, gdyby organ ten podejmował rozstrzygnięcie merytoryczne. W rozpatrywanej sprawie organ ten jednak uchylił decyzję organu I instancji właśnie ze względu na brak dostatecznych ustaleń faktycznych, a to oznacza, że nie przyjął na siebie obowiązku poczynienia ustaleń uzupełniających oraz rozstrzygania sprawy w oparciu o mający być dopiero zgromadzony, pełny materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani do stwierdzenia innego naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak na wstępie.