IV SA/Wa 2100/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło, na zasadzie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie uzgodnienia, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku apartamentowego z usługami przy ul. [...] w W., oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzgodnienie zostało dokonane przez organ I. instancji z zastrzeżeniem, iż teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, z którą proponowane jest skomunikowanie działek tj. do ul. [...]. Planowany dojazd przez działkę nr ew. [...] wymaga zgody jej właściciela – W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano ponownie, iż obsługa komunikacyjna działki, przy zachowaniu warunków wskazanych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (tj. od ul. [...]) wymaga wykorzystania działki nr ew. [...], stanowiącej własność Miasta. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane w wyniku złożenia zażalenia przez p. A. G. Podniesiono w nim m.in. iż inwestycja ma być realizowana przy ul. [...], która nie jest obecnie ruchliwą ulicą. Równocześnie obsługa komunikacyjna ma się odbywać ulicą [...], pomimo iż działki nie mają bezpośredniego dostępu do tej ulicy. W ocenie składającej zażalenie względy łatwości dojazdu i bezpieczeństwa przemawiają za zapewnieniem dojazdu od strony ul. [...]. Od ulicy [...] w kierunku ul. [...] prowadzą jedynie tzw. pieszociągi obsługujące już inne budynki z osiedla i stanowiące jedyny do nich dostęp. Projektowana obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od ul. [...] spowoduje skierowanie dodatkowego ruchu pod okna istniejącego budynku i paraliż komunikacyjny osiedla. Podjęcie uznaniowego rozstrzygnięcia bez jego uzasadnienia będzie prowadziło do pogorszenia warunków dojazdu dotychczasowych mieszkańców, zagrożenie bezpieczeństwa pieszych i pogorszenie warunków życia mieszkańców sąsiednich budynków w związku z uciążliwym dojazdem. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazano, iż przyczyną uchylenia orzeczenia organu I. instancji jest brak jego uzasadnienia. Uzasadnienie takie jest niezbędne gdy orzekanie odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Uzasadnienie powinno zawierać ustalenia faktyczne, których analiza, z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ, powinna stanowić podstawę orzekania. Konieczne jest uzupełnienie wskazanego braku uzasadnienia, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Kolegium wyjaśniło, iż poza zakresem orzekania były podnoszone w zażaleniu kwestie dotyczące zachowania ładu architektonicznego, gdyż zagadnień tych nie dotyczy kwestionowane uzgodnienie z zarządcą drogi. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy p. E. C. zarzuciła wydanie kwestionowanego orzeczenia z naruszaniem art. 138 § 2 K.p.a. Podniosła, iż organ odwoławczy nie wskazał na czym polegały uchybienia odnośnie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc dlaczego uznano, iż istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie wskazano, na jakie elementy miałby zwrócić uwagę organ prowadzący ponownie postępowanie. Zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Brak uzasadnienia orzeczenia organu I. instancji nie może być uznany za brak postępowania wyjaśniającego. Wskazano, iż dla analogicznych inwestycji uzgodniono dojazd od ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej podniósł, iż przy ul. [...] zasadą jest zapewnienie dojazdu do budynków od ul. [...]. Taki sposób dojazdu wynika wprost z decyzji podziałowej. Zakwestionowano legalność użytkowania gruntów przyległych do terenu inwestycji przez stronę, która składała zażalenie potwierdzając jednak, iż osoba ta nadal jest użytkownikiem wieczystym gruntów i jest ujawniona w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie dokonywane na etapie wydania decyzji w warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), z organem będącym zarządcą drogi. Ponieważ przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć, iż zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez zarządcę drogi w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.). Do zadań zarządcy drogi należy m.in. planowanie jak i ochrona dróg w czym mieści się m.in. niedopuszczenie do ograniczenia funkcji drogi jak i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych). Dodatkowo na zakres uzgodnienia wpływa treść przepisów wskazujących przedmiot spraw przesądzanych decyzją, której wydanie poprzedza uzgodnienie z zarządca drogi. Zakres ten wyznacza m.in. art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście przedmiotem rozstrzygnięcia organu będącego zarządcą drogi w danym przypadku są kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia realizacji zadań organu w tym w kontekście realizacji wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanym przypadku orzekający w sprawie organ I. instancji wskazał, iż teren gdzie ma być realizowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, z której ma być realizowana obsługa komunikacyjna. Trafnie więc wskazał, iż wymagane będzie uzyskanie uprawnień do działki, przez którą miałaby być skomunikowana nieruchomość, co wynika z treści ww. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, uzasadniając rozstrzygniecie nie wskazał, jakie względy przesądziły o zaaprobowaniu rozwiązań komunikacyjnych zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (komunikacja z ul. [...]) skoro powodem dokonywania uzgodnienia było przyleganie działki do pasa drogowego ul. [...], (w świetle art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kwestia ta ma istotne znaczenie jeżeli uwzględnić, iż, jak wynika z treści zażalenia, zagadnienie sposobu skomunikowania terenu inwestycji dotyczy interesu osób trzecich z uwagi na ewentualne uciążliwości, jakie mogą się z tym wiązać. Nie sposób z kolei przyjąć, iż organ uzgadniający (zarządca drogi) jest związany propozycjami określonymi we wniosku inwestora w ten sposób, że o ile określone rozwiązanie komunikacyjne jest generalnie możliwe z punktu widzenia obowiązujących normatywów, zarządca nie może kwestionować proponowanych rozwiązań. Takie rozumienie przepisów prowadziłoby do uznania, iż dokonywanie uzgodnień z wyspecjalizowanym organem nie ma racjonalnego uzasadnienia, gdyż prostej oceny w świetle normatywnych wymagań mógłby dokonać organ właściwy do orzekania w sprawie warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie bez znaczenia jest kwestia, iż zarówno organem uzgadniającym (zarządcą drogi) jak i organem orzekającym jest ten sam organ administracji (osoby działajace z upoważnienia Prezydenta W.). Analizując treść regulacji normatywnych trzeba mieć na względzie, iż mają one charakter uniwersalny (dotyczą dominujących przypadków gdy organ główny i uzgadniający nie są formalnie tożsame). O ile istnieją alternatywne rozwiązania, zarządca drogi dokonując uzgodnienia powinien ocenić proponowane rozwiązania m.in. pod kątem realizowanych zadań a więc m.in. zapewnienia racjonalnego kształtowania systemu komunikacyjnego i bezpieczeństwa ruchu. W rozpoznawanym przypadku, o ile kwestia alternatywnej obsługi komunikacyjnej była w ogóle analizowana, nie znalazło to odzwierciedlenia w treści uzasadnienia, co stanowi naruszanie art. 107 § 3 K.p.a. Brak odzwierciedlenia analizy określonych kwestii w uzasadnieniu orzeczenia nie pozwala przyjąć, iż były one w ogóle rozpatrywane, w rozumieniu art. 77 § 1 K.p.a. czy też oceniane w rozumieniu art. 80 K.p.a. W szczególności z treści uzasadnienia nie wynika czy zapewnienia obsługi komunikacyjnej od ul. [...] jest jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem z uwagi na określone uwarunkowania (np. podnoszone na rozprawie skutki prawne ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, czy kwestia ochrony zabytkowych założeń architektonicznych.), a o ile skomunikowanie z ul. [...] jest tylko jednym z możliwych rozwiązań, jakie względy przesądziły za akceptacja proponowanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wariantu. Z uwagi na uczestniczenie w postępowania stron których interesy nie muszą być zbieżne nie można odstąpić od uzasadnienia rozstrzygnięcia w myśl art. 107 § 4 w zw. z art. 126 K.p.a. Stwierdzenie braku wyjaśnienia kluczowych kwestii przez organ I. instancji, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, powinno skutkować uchyleniem orzeczenia i przekazaniem sprawy do powtórnego rozpatrzenia (art. 138 §. 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.), co nie stanowi naruszania art. 136 K.p.a. w uwagi na zasadę rozpatrywania sprawy co do meritum w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie, rozstrzygnięcie sprawy co do meritum przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy w sprawie tej nie wypowiedział się organ I. instancji (nie pozwala to przyjąć aby były one w ogóle rozważane), stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postepowania. W tym świetle nie trafne są zarzuty skargi iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 §. 2 i 136 K.p.a. Zasadne są natomiast zarzuty skargi, iż decyzja organu odwoławczego nie została właściwie uzasadniona. Nie wskazano w jej treści, jakie istotne kwestie nie były rozważone, o czym świadczyłoby ich pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia organu I. instancji. Dostrzeżone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144 K.p.a.), nie ma jednak w rozpatrywanej sprawie wpływu na jej wynik, skoro, jak wskazano wcześniej, zachodziły w istocie przesłanki do uchylenia postanowienia do powtórnego rozpatrzenia, w myśl art. 138 § 2 K.p.a., Wobec tego stwierdzenie uchybienia nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, co wynika a contrario z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie trafny jest natomiast zarzut nie zawarcia w rozstrzygnięciu Kolegium wskazówek, na jakie elementy postępowania wyjaśniającego należy zwrócić uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wymóg taki nie wynika z treści art. 138 §. 2 zd. 2 K.p.a., gdzie wskazano jedynie na możliwość zawarcia tego rodzaju wskazówek (patrz a contrario treść art. 141 § 4 zd. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy przy tym zauważyć, iż ewentualnie zawarte w treści uzasadnienia wskazówki organu odwoławczego nie mają charakteru wiążącego dla organu administracji I. instancji (patrz a contrario art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie trafne są także zarzuty w zakresie kwestionowania legitymacji prawnej strony składającej zażalenie z uwagi na kwestionowanie jej tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej. Do czasu gdy tytuł prawny, jakim jest w rozpatrywanym przypadku użytkowanie wieczyste, nie zostanie skutecznie podważony w stosownym postępowaniu we właściwym trybie, nie możliwe jest kwestionowanie statusu strony użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiadującej z terenem realizacji inwestycji. Z uwagi na kasatoryjny charakter zaskarżonego orzeczenia, poza oceną Sądu pozostała kwestia, czy proponowane rozwiązanie komunikacyjne dla planowanej inwestycji są właściwe. Zagadnienia te, po zgromadzeniu stosownego materiału dowodowego, przy spełnieniu wymagań wynikających z art. 81 K.p.a., muszą być przedmiotem oceny organów administracji, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.