I OSK 554/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Jacek Hyla (spr.) Andrzej Jurkiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 630/06 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 630/06 oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] nr [...], odmawiającej przyznania I. S. zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Organ I instancji, odmawiając przyznania I. S. świadczeń rodzinnych wskazał w uzasadnieniu, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 578,96 zł, co oznacza przekroczenie wielkości 504,00 zł., kwalifikującej do przyznania świadczeń rodzinnych. W odwołaniu wskazano natomiast, iż organ administracji, wyliczając dochód nie uwzględnił jego zmniejszenia spowodowanego urlopem wychowawczym wnioskodawczyni oraz utratą dochodu z gospodarstwa rolnego jej męża. Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 3 pkt 23, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.). Kolegium wskazało na poprawne obliczenie sumy dochodu za rok 2004 przez organ pierwszej instancji, podnosząc, że umowa darowizny, na mocy której mąż wnioskodawczyni przeniósł własność gospodarstwa rolnego, sporządzona została w dniu 6 marca 2006 r. Wobec przekroczenia dochodu o sumę 224 zł., nie ma zastosowania przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak zatem zarówno uprawnienia do zasiłku jak i do dodatków do niego. I. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie zgodziła się z wyliczeniem dochodu jej rodziny, który wg jej obliczeń winien wynosić 448,37 zł miesięcznie na osobę. Nie rozumie także, dlaczego nie jest brana pod uwagę zmiana, wynikająca z utraty dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że nie budzi wątpliwości poprawność sposobu, w jakim organ odwoławczy oraz wcześniej organ pierwszej instancji, ustaliły stan faktyczny sprawy. Ustalenie faktów opierało się na właściwie przeprowadzonej analizie dokumentów, wskazujących na wysokość dochodów rodziny, osiągniętych w roku 2004, który jako rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy (od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006 r.), jest przyjmowany jako podstawa wyliczenia dochodu rodziny, a następnie przeliczenia go na osobę w rodzinie. Organ odwoławczy wskazał na sposób obliczenia dochodu, odnosząc się do wszystkich jego składników. Uchybienie organu I instancji polegające na niewystarczającym uzasadnieniu decyzji zostało naprawione w drodze wyczerpującego uzasadnienia decyzji odwoławczej, jednoznacznie spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i rozwijającego należycie argumentację prawną, związaną z interpretacją wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy przyjął poprawnie, iż zaistniał stan faktyczny określony art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwota 504,00 zł. dochodu na osobę, określona w tym przepisie, została przekroczona, bowiem dochód obliczony wyniósł 578,96 zł. To z kolei uczyniło niemożliwym skorzystanie z przewidzianej wart. 5 ust. 3 powołanej ustawy możliwości przyznania świadczenia mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Poprawnej kwalifikacji poddane zostały także pozostałe elementy stanu faktycznego. W szczególności trafne jest stanowisko organu o braku wpływu dokonania darowizny gospodarstwa rolnego przez męża skarżącej na sytuację prawną braną pod uwagę przy podejmowaniu decyzji administracyjnej. Fakt taki nie jest bowiem uwzględniony jako jedna z przesłanek utraty dochodu, określonych w art. 3 pkt 23 ustawy. Organ w sposób prawidłowy wskazał, iż na gruncie art. 3 pkt 2 ustawy, dochód stanowiący podstawę przyznania świadczenia oznacza dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Powoduje to, że punktem odniesienia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest dochód osiągnięty w roku 2004, w związku z czym szereg argumentów podniesionych przez stronę skarżącą nie może być uwzględnionych także dlatego, że wpływa na wielkość dochodów osiąganych poza rokiem kalendarzowym branym z mocy ustawy pod uwagę przy decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. S., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako przepisy naruszone zaskarżonym wyrokiem wskazano art. 71 i 72 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, określając je jako przepisy naczelnych zasad prawnych - gwarantujących uwzględnianie w polityce społecznej i gospodarczej państwa dobra rodziny, przyznanie rodzinom znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, przyznanie matkom, przed i po urodzeniu dziecka, prawa do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa, zapewniające ochronę praw dziecka. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną przepisy te zostały całkowicie pominięte przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Zarzucono także naruszenie: - przepisu art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym poprzez nieprzedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, a od odpowiedzi na takie pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ przepis ten pomija sytuację, w której dochód zostaje pomniejszony wskutek zbycia, tj. np. sprzedaży lub darowizny gospodarstwa rolnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie a niewątpliwie wolą ustawodawcy było wskazanie w tym przepisie sytuacji, w której dochód rodzin zostaje w jakikolwiek sposób pomniejszony, - przepisu art. 3 pkt. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż utrata dochodu oznacza jedynie utratę dochodu spowodowaną enumeratywnie wyliczonymi w tym przepisie przesłankami, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wystąpić z ustaleniem do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie, iż przepis ten jest niezgodny z Konstytucją, gdyż pomija sytuację, w której dochód zostaje pomniejszony wskutek zbycia tj. np. sprzedaży lub darowizny gospodarstwa rolnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, - przepisów art. 5 pkt. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ten przepis i nieprawidłowe ustalenie wysokości dochodu, wskutek przyjęcia, iż darowizna gospodarstwa rolnego nie stanowi utraty dochodu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r. - sygn. akt: P 3/05. Wskazano ponadto, że ustawodawca w przepisie art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zamiar wyliczyć sytuacje, w których w jakikolwiek sposób dochód rodziny ulega uszczupleniu. Przepis definiuje pojęcie utraty dochodu i wskazuje, że za utratę dochodu należy uznać sytuację spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Skoro za utratę dochodu uznaje się utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to należy uznać, iż utratą dochodu jest również jego pozbawienie wskutek przeniesienia własności gospodarstwa rolnego, np. w drodze darowizny takiego gospodarstwa. Skoro do osiąganego dochodu należy wliczać dochód uzyskany z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, to a contrario uznać należy, iż przeniesienie własności tego gospodarstwa, a więc faktyczny jego brak, stanowi utratę otrzymywanego z niego dochodu. Skoro brak składnika majątku, z którego dochód był otrzymywany, brak również tego dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przedstawić więc Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie jego zgodności z Konstytucją. Od tak postawionego pytania prawnego zależało bowiem wydanie prawidłowego orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Z uprawnienia takiego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie skorzystał. Skoro Sąd nieprawidłowo ustalił pojęcie utraty dochodu a tym samym podstawy jego obliczenia, naruszono art. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez co nieprawidłowo doszło do ustalenia wysokości dochodu co spowodowało wydanie niewłaściwej decyzji i orzeczenia w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie budzi wątpliwości jasna treść przepisu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. 228 poz. 2255 z późn. zmianami), określającego sytuacje, mogące zostać uznane za utratę dochodu w rozumieniu ustawy. Przepis ten nie wymienia zbycia gospodarstwa rolnego jako przesłanki stwierdzenia, że doszło do utraty dochodu w rozumieniu ustawy. Istota zarzutu skargi kasacyjnej polega na uznaniu przez stronę skarżącą, że przepis powyższy narusza przepisy art. 71 i 72 Konstytucji RP, a zatem Sąd I instancji powinien zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, ze przepisy art. 71 i 72 Konstrytucji RP składają się z szeregu jednostek redakcyjnych (ustępów), stanowiących odrębne przepisy prawa. Strona skarżąca zarzucając sądowi I instancji naruszenie "naczelnych zasad prawnych tj. art. 71 i 72 Konstytucji RP" nie sprecyzowała których konkretnie przepisów zawartych w poszczególnych ustępach art. 71 i 72 Konstytucji RP dotyczy omawiany zarzut. Wielokrotnie natomiast powtarzano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podstawy skargi kasacyjnej muszą być sformułowane w sposób jednoznaczny i wyraźny, gdyż nie jest rzeczą NSA domyślanie się zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku i formułowanie za wnoszącego skargę kasacyjną tych zarzutów. Dlatego też tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Niezasadny był także zarzut naruszenia przepisu art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez nieuwzględnienie darowizny gospodarstwa rolnego jako jednej z sytuacji "utraty dochodu" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych skoro wyraźne brzmienie tego przepisu, zawierającego enumeratywne wyliczenie przypadków "utraty dochodu" wyklucza ujęcie wśród nich zbycia w jakiejkolwiek formie gospodarstwa rolnego. Z tych też względów bezzasadny był tak że i zarzut naruszenia art. 5 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Także i tego przepisu nie naruszono, skoro należycie określono wysokość dochodu w rodzinie skarżącej, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym poprzez nieprzedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do konstytucyjności przepisu art. 3 ust. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych to wskazać należy na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie OSK 971/2004, w którym stwierdzono, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy - przy czym chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. Podzielając powyższy pogląd należy wskazać, że podniesione w skardze kasacyjnej wątpliwości co do konstytucyjności przepisu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych są bezzasadne. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej standardem konstytucyjnym, który miałby być naruszony powyższym przepisem są normy zawarte w art. 71 i 72 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, zaś matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. W toku ustalania praw dziecka organy władzy publicznej oraz osoby odpowiedzialne za dziecko są obowiązane do wysłuchania i w miarę możliwości uwzględnienia zdania dziecka. Ustawa określa kompetencje i sposób powoływania Rzecznika Praw Dziecka (art. 72 ust. 1 - 4 Konstytucji RP). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, żadnego z powyższych standardów konstytucyjnych nie narusza przepis, który wyzbycia się własności gospodarstwa rolnego nie zalicza do "utraty dochodu" - mającej wpływ na możliwość uzyskania pomocy z środków publicznych. Zważyć należy bowiem, że zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki. Pomoc Państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb. Konsekwencje dobrowolnej dyspozycji gospodarstwem rolnym lub jego częścią (zwłaszcza w drodze czynności nieodpłatnej jaką jest darowizna) nie mogą być przerzucane na Państwo. Osoba podejmująca decyzję o wyzbyciu się nieodpłatnie części swego majątku nie powinna spodziewać się, że czynność taka spowoduje uruchomienie dla niej pomocy z środków publicznych. Nie narusza zatem przepisów Konstytucji RP unormowanie, które zbycia gospodarstwa rolnego nie uznaje za "utratę dochodu" mającą wpływ na ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.