II SA/Gl 410/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia określonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił J. i Z. O., że na nieruchomości przy ul. [...] w S. zostanie przeprowadzona kontrola przestrzegania przepisów budowlanych, szczególnie wykonania obowiązków wynikających z art. 61 i 62 prawa budowlanego. Oględziny w tym zakresie zostały przeprowadzone [...]r. Pismem z dnia [...]r. B. i M. W. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z zapytaniem, czy roboty budowlane prowadzone na posesji przy ul. [...] w S. są prowadzone legalnie. Wskazano, że właściciele sąsiedniej nieruchomości ocieplają ściany, izolują fundamenty. Budynek został także nadbudowany, jego okna skierowane są na działkę przyległą a okap dachu wystaje na ich działkę, powodując zalewanie. Wniesiono również o kontrolę budynku gospodarczego posadowionego w granicy. Dnia [...]r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, stwierdzając przebudowanie dachu i murów poddasza oraz wymianę pokrycia dachowego. Wymieniono stolarkę okienną i zastąpiono okna w klatce schodowej drzwiami. Przebudowano kominy, wykonano izolację pionową ścian piwnic. Prace te przeprowadzono w okresie od 2002-2003 r. W 2003 r. wykonano również ogrodzenie od strony ulicy. Rozebrano budynek gospodarczy. Prace te wykonano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Legalnie zostało wykonane jedynie ocieplenie budynku. Nie stwierdzono nadbudowania budynku ani wymiany okna w ścianie granicznej poddasza. Odnośnie okapu dachu ustalono, że istotnie wystaje na działkę sąsiednią o około 40 cm za obrys ściany, jednakże rynny, poprzez odpływ podłączony do studzienki, odprowadzają wodę z dachu na działkę inwestorów. Budynek gospodarczy posadowiony w granicy został przebudowany w roku 2002. W konsekwencji ustaleń z wizji, postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazano Z. i J. O. wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w obiektach kubaturowych na działce nr A przy ul. [...] w S. ze względu na brak pozwolenia budowlanego i zgłoszenia oraz złożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną w odniesieniu do obowiązujących przepisów i warunków technicznych. Dla wykonania obowiązku określono termin 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, że od roku 2002 r. na działce prowadzone są samowolne roboty budowlane. W budynku mieszkalnym zdemontowano stary dach i wykonano nowy, podmurowano ściany zewnętrze celem uzyskania spadku dachu, zlikwidowano stare okna (demontaż i zamurowanie otworów), wykonano nowe okna i drzwi balkonowe oraz izolację pionową. W budynkach gospodarczych wyburzono stare komórki usytuowane w granicy z nieruchomością nr [...]działki B i C oraz budynek gospodarczy murowany w granicy z działką D. Wyburzono i wymurowano nowy budynek gospodarczy w granicy z działką C. Nadto rozebrano stare ogrodzenie od strony ulicy i wybudowano nowe. Postanowienie zostało doręczone inwestorom [...]r. Pismem z dnia [...]r. Z. O. zwrócił się o przedłużenie wyznaczonego terminu do [...]r., na co uzyskał zgodę organu (który wskazał datę [...] jako końcowy termin do wykonania obowiązku) Dnia [...]r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, ustalając iż na działce roboty nie są wykonywane. Natomiast [...]r. wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opinia techniczna robót remontowych na przedmiotowej posesji. Do protokołu w dniu [...]r. organ wniósł zastrzeżenia wobec złożonej dokumentacji, wnioskując o jej uzupełnienie. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał inwestorom małżonkom O. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, poprzez: odcięcie części dachu o długości 50 cm, przechodzącej na działkę sąsiada, dostosowanie odporności ogniowej otworów okiennych w ścianie oddzielenia pożarowego w granicy działki. Jako podstawa prawna decyzji podany został przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że w wykonaniu nałożonego obowiązku inwestorzy złożyli opinię techniczną co do samowolnie wykonanych robót budowlanych. W opinii tej zawarto wniosek, że wykonane roboty są zgodne z obowiązującymi przepisami. Wniosku takiego organ jednak nie podziela, stwierdzając naruszenie prawa, w tym przepisów technicznych, w szczególności w zakresie wysunięcia połaci dachowej oraz standardów przeciwpożarowych. Od decyzji tej odwołanie złożyli inwestorzy J. i Z. O. oraz właściciele sąsiedniej nieruchomości B. i M. W.. Inwestorzy podnieśli, że dom pochodzi z roku [...], zatem nie mogą mieć do niego zastosowanie przepisy aktualnie obowiązujące. Co do nakazu obcięcia dachu podano, że sąsiad wyraził na jego kształt zgodę a wysunięcie ma zapobiegać zawilgoceniu ścian. Podniesiono również argumenty dotyczące sytuacji osobistej inwestorów. Natomiast właściciele nieruchomości sąsiedniej wnieśli o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, albowiem zakres nakazanych robót nie odpowiada zakresowi samowolnie wykonanych robót, który ustalono w postanowieniu z dnia [...]r. Zarzucono zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej dla wydania decyzji. Nakazane decyzją czynności w ścianie oddzielenia pożarowego nie są zgodne z prawem i uniemożliwią zabudowę należącej do nich działki. Podniesiono także, że postanowienie o wstrzymaniu robót nie było właściwe, albowiem rodzaj wykonanych samowolnie robót uzasadnia zastosowanie art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego i pozostałych obiektów bez pozwolenia. Jako podstawa prawna zostały podane art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu podano, że uchylenie decyzji uzasadnia przepis art. 50 ust. 4 prawa budowlanego. Przewidziano w nim dwumiesięczny termin do wydania decyzji po wstrzymaniu postanowieniem robót budowlanych. Upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, nie jest wówczas możliwe wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, nie jest także możliwe ponowne wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o takie same przesłanki. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót skutkuje umorzeniem postępowania. Tak więc w stosunku do wszystkich obiektów objętych wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót należało orzec o umorzeniu postępowania. Wydanie natomiast decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego stanowi naruszenie prawa, albowiem może ona być wydana po wszczęciu odrębnego postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, gdy narusza on obowiązujące przepisy. W skardze do sądu B. i M. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zarzucili bezczynność Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S., który nie wydał w terminie decyzji naprawczej z art. 51 prawa budowlanego. Podnieśli, że w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 48 prawa budowlanego, a nie trybu z art. 50 i 51 tej ustawy, wykonane roboty są bowiem budową. Brak podstaw do stosowania tego trybu stanowi też fakt, że nie może on mieć zastosowania do robót już zakończonych. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że w granicy stoi samowolnie wybudowany budynek, który nie spełnia standardów technicznych. Organy winny w stosunku do tego budynku wydać nakaz rozbiórki lub przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w ustalonych okolicznościach sprawy, decyzja organu I instancji była kontynuacją postępowania w sprawie samowoli budowlanej na niewłaściwej podstawie prawnej. Umorzenie postępowania nie wyklucza wszczęcia nowego postępowania w sprawie niewłaściwego stanu obiektów na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Nie uznano natomiast za zasadny zarzutu skargi, że wykonane roboty były budową w rozumieniu prawa budowlanego, zakwalifikować je należy jako będącą robotami budowlanymi przebudowę (art. 3 pkt 7 a tego prawa). Zaprzeczono również, aby zgromadzone dowody pozwalały przyjąć, że roboty zostały już zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, że w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy regulujące skutki samowoli budowlanej w trybie art. 48 prawa budowlanego. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w odniesieniu tylko do jednej kategorii robót budowlanych, które można zakwalifikować jako budowę (definiowaną jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 ustawy). Kategoria robót budowlanych, określona w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, obejmuje zarówno budowę, jak i inne prace, polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W ustalonym stanie faktycznym przedmiotem nie była samowolna budowa, lecz innego rodzaju roboty budowlane (przebudowa, remont, rozbiórka), zatem nie mógł znaleźć zastosowania art. 48 prawa budowlanego. Do przypadków innych robót niż budowa, wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, zastosowanie znajdują właśnie przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie przebudowy bez wymaganego pozwolenia budynku mieszkalnego i pozostałych obiektów. Z rozstrzygnięciem takim w przekonaniu sądu nie można się zgodzić. Przesłankę umorzenia postępowania stanowi jego bezprzedmiotowość. W niniejszej sprawie o bezprzedmiotowości takiej nie można mówić. Nie ulga wątpliwości, że w obiekcie zostały samowolnie wykonane roboty budowlane powodujące, że znajduje się on aktualnie w określonym stanie. Zasadnie skarżący podnosili, że w sąsiedztwie ich nieruchomości znajduje się w efekcie obiekt samowolnie przebudowany, którego zgodność ze standardami prawnymi i techniczno-budowlanymi nie została sprawdzona. Fakt samowolnych robót nie budzi wątpliwości, obiekt istnieje w przebudowanym stanie i sprawa ta winna zostać rozstrzygnięta co do zasady decyzją merytoryczną. Organ II instancji, jako organ merytoryczny w sprawie, nie mógł zatem umorzyć postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania nie przesądza, wbrew stanowisku organu odwoławczego, przepis art. 50 ust. 4 prawa budowlanego, przewidujący utratę ważności postanowienia o wstrzymaniu robót po upływie dwóch miesięcy od jego doręczenia. Jakkolwiek art. 51 ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że przed upływem owych dwóch miesięcy właściwy organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 51ust. 1 pkt 1-3, to z regulacji tej nie można wyciągać wniosku, że upływ owych dwóch miesięcy powoduje niemożność prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w stosunku do obiektów, w których zostały samowolnie wykonane roboty budowlane i wydania decyzji. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 13 maja 1999 r. sygn. akt III RN 2/99 (OSNAPUS 2000/9/336), powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót stanowi przesłankę umorzenia postępowania. Za zasadnie natomiast należy uznać stanowisko organu odwoławczego w kwestii niedopuszczalności powtórnego wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach. Ograniczenie to dotyczy jednakże tego samego stanu faktycznego i oznacza dla organów nadzoru brak możliwości przedłużania stanu niepewności po stronie inwestora. Ograniczenie to nie może jednak znajdować zastosowania do, na przykład, kolejnych robót wykonywanych w obiekcie w sytuacji o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Niewątpliwym dla sądu jest, że po upływie terminu dwóch miesięcy od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót, wstrzymanie to wygasa. Roboty wykonane nadal jednak istnieją, doprowadzone do określonego etapu. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, do robót już wykonanych, odpowiednie zastosowanie znajdują postanowienia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego. Oznacza to, że w odniesieniu do robót wykonanych nie ma potrzeby (a w przypadku uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót również możliwości) wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót, można natomiast wydać decyzję opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 prawa budowlanego. Rozwiązanie takie winno mieć miejsce w sytuacji, gdy uprzednio wydane postanowienie wstrzymujące roboty wygasło, a dotyczyło ono robót doprowadzonych do określonego stanu. W tym zakresie odpowiednio stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego. Nie wydając zatem kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót (co w stosunku do tych samych robót nie jest możliwe), organ nadzoru budowlanego winien rozpoznać sprawę już wykonanych prac i wydać stosowne rozstrzygnięcie w trybie przepisu art. 51 prawa budowlanego, odnoszącego się mi. in. do usuwania skutków samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa. Skutków powstałego stanu nie da się usunąć w przekonaniu sądu z zastosowaniem art. 66 prawa budowlanego. Przepis ten umożliwia organom nadzoru sprawowanie pieczy nad utrzymaniem obiektów budowlanych w należytym stanie, uprawniając do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Celem jest zatem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, obiekt ten winien być jednak legalny, art. 66 dotyczy bowiem etapu użytkowania i utrzymywania obiektów istniejących. Tryb przewidziany w art. 66 prawa budowlanego nie pozwala na usunięcie skutków samowoli. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze z.), orzekł jak w sentencji wyroku.