II GSK 215/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Stanisław Biernat NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 860/06, III SA/Po 893/06 w sprawie ze skarg 1) B.L. i 2) J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 860/06, III SA/Po 893/06 po rozpoznaniu sprawy ze skarg B.L. i J.W. (dalej: skarżące) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 8 listopada 2005 r. skarżące złożyły wniosek do SKO w P. powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku przy ul. Z. 6 w P. wydanych na rzecz M.I. We wniosku podniosły, że decyzje zostały z naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231), zwana dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości, gdyż nie została do wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu załączona pisemna zgoda współwłaścicieli budynku, w którym znajduje się punkt sprzedaży alkoholu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. SKO w P. odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonych zezwoleń. Organ podniósł, że nie może być w tym przypadku mowy o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie zachodzi rażące naruszenie prawa. SKO zgodziło się, że nie zostały załączone do wniosku zgody współwłaścicieli budynku na sprzedaż napojów alkoholowych, jednakże w ocenie organu jest to zwykłe naruszenie prawa. Nie może więc to naruszenie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto SKO podniosło, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie zawiera definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ani nie odsyła w tym zakresie do prawa budowlanego. Skoro zatem nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jaki budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w świetle ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie pozwala na to również orzecznictwo NSA, to przy niejednoznacznej interpretacji nie można stwierdzić nieważności decyzji, na mocy których zostały wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Orzekając na skutek odwołania skarżących decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. SKO w P. utrzymało własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. w mocy, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w P. stwierdził, że z treści art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że do wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć zgodę właściciela (współwłaściciela) budynku, jeżeli punkt sprzedaży został zlokalizowany w budynku wielorodzinnym. Zgoda taka w przedmiotowej sprawie nie została uzyskana, ze względu na brak ustaleń faktycznych odnośnie charakteru budynku poczynionych przez organ wydający zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Sąd I instancji przyjął za bezsporne, że przedmiotowy budynek, jest budynkiem wielorodzinnym, dlatego nieuzasadnione są rozważania SKO dotyczące interpretacji pojęcia "budynek wielorodzinny". Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji zezwalających na sprzedaż alkoholu wbrew wymaganiom zawartym w treści art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji zaskarżona decyzja SKO przyjmując błędną wykładnię powyższego przepisu, spowodowała błędną ocenę zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i miała wpływ na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwoleń na sprzedaż alkoholu. M.I. do powyższego wykroku złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. nie wykazał, że naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Wnosząca skargę kasacyjna wskazała, że zgodnie z doktryną przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia tych wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W konkluzji skargi kasacyjnej wskazano, że w związku z tym, że decyzje Prezydenta Miasta P. zezwalające na sprzedaż alkoholu zostały wydane z naruszeniem prawa w zakresie obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, mogły zostać one uchylone, bądź zmienione w administracyjnym toku instancji w drodze odwołania od decyzji, jednakże wniosek o stwierdzenie nieważności jako nadzwyczajny środek zaskarżenia nie mógł mieć tutaj zastosowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.L. i J.W. wniosły o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną zostały zawarte obszerne rozważania na temat rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że korzystając z uprawnień wynikających z art. 111 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg B.L. (sygn. akt II GSK 215/07) oraz J.W. (sygn. akt II GSK 216/07) i prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą II GSK 215/07, uznając, że obie te sprawy pozostają ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w dniu 17 stycznia 2007 r. wydał jeden wyrok (opatrzony dwiema sygnaturami: "III SA/Po 890/06, III SA/Po 893/06") odnoszący się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 06. 2007 r. nr [...], która dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności trzech zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, i od tego wyroku pełnomocnik M.I. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego jedną skargę kasacyjną, od której uiścił wpis stały w wysokości 100 zł. Postanowieniem z dnia 06.12.2007 r. WSA w P. (po zwróceniu mu akt przez Naczelny Sąd Administracyjny) odrzucił skargę kasacyjną M.I. od ww. wyroku WSA w P. z dnia 17.01.2007r. w części uchylającej decyzję SKO w P. odmawiającą stwierdzenia nieważności dwóch (spośród trzech wymienionych w decyzji) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, z uwagi na nieuiszczenie w wyznaczonym przez Sąd terminie uzupełniającej kwoty 200 zł. wpisu sądowego. W konsekwencji przedmiotem skargi kasacyjnej jest ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn akt III SA/Po 890/06, III SA/Po 893/06, uchylający ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].06. 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...].04.2006r. w części odnoszącej się tylko do zezwolenia nr [...]. Przechodząc zaś do oceny samej skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że jest ona całkowicie nieuzasadniona. W pierwszym rzędzie trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 tego artykułu – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna oprócz wymagań określonych dla pism w postępowaniu sądowym, powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, o czym jasno stanowi art. 176 p.p.s.a. Tylko w znikomej części wniesiona przez pełnomocnika skarżącej skarga kasacyjna czyni zadość owym podstawowym wymaganiom. W szczególności należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też snucia domysłów co do tego, jakie są rzeczywiste intencje i interes strony wnoszącej kasację. Z tych powodów nieodzowne jest precyzyjne wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych, bez których niemożliwa jest rzetelna ocena zasadności podniesionych zarzutów. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił "naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego". Tak postawiony zarzut kasacyjny jest z gruntu chybiony, zważywszy, że sąd administracyjny nie proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej, a nie administracyjnej, przy czym zarzut taki może być uznany za skuteczny tylko wtedy, gdy następuje wskazanie konkretnych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd ten jest ogólnie akceptowany tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 21.04. 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36; B.Gruszczyński (w:) B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 456; H.Knysiak-Molczyk (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 546; J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 247). Natomiast wobec braku jasno postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu odnoszącego się wprost do art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Naczelny Sąd Administracyjny jest władny tylko na marginesie zwrócić uwagę, że nie podziela przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska skarżącej, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. nie wykazał, że naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w zaskarżonym wyroku, że wydanie decyzji zezwalających na sprzedaż alkoholu wbrew wymaganiom jasno określonym w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości pozwala na stwierdzenie, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.