II OSK 801/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 427/06 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 427/06 po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego oraz hurtowni artykułów gospodarstwa domowego z pokojami gościnnymi - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] nałożono na K. S. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...]. W dniu [...] inwestorka dostarczyła projekt zamienny, jednakże organ dokonując oceny tego projektu ustalił, że nie spełnia on wymogów decyzji z dnia [...] w zakresie braku zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, braku uzgodnień z Konserwatorem Przyrody i [...] Parkiem Krajobrazowym oraz Dyrektorem Urzędu [...] nie uwzględnienia, że teren znajduje się w otulinie rezerwatu "[...]", na którym obowiązują określone wymogi odnośnie zabudowy, brak jest określenia w projekcie zamiennym podziału na strefę mieszkalną i hurtownię, brak zgody zarządcy drogi na tymczasowy wjazd na drogę wojewódzką oraz brak spełnienia wymaganych warunków projektu. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorka podniosła, że wszystkie zarzuty wskazane przez organ nie są słuszne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest trafne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, ze błędnie uznano sprzeczność projektu zamiennego z planem miejscowym, który nie obowiązywał jeszcze w dacie złożenia tego projektu. Zaprojektowano dwa budynki, są one jedynie połączone łącznikiem. Projektowana ilość kondygnacji jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Nie uwzględniono w sprawie, że pełną dokumentację stanowi projekt zamienny wraz z projektem "pierwotnym". Projekt zamienny jest tylko uzupełnieniem projektu pierwotnego. Wobec aktualności projektu pierwotnego nie było konieczne dokonywanie nowych uzgodnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd zwrócił zwłaszcza uwagę na wymogi wynikające z art. 77 ( 1 kpa oraz z art. 8 i 9 kpa. W myśl art. 77 ( 1 kpa organy administracji są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Stosownie do art. 8 kpa organy mają obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Przepis zaś art. 9 kpa wymaga, aby organy administracji w sposób należyty i wyczerpujący informowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżąca zobowiązana decyzją z dnia [...] do przedłożenia projektu zamiennego obowiązek na nią nałożony wykonała i mogła oczekiwać, że jej sprawa zostanie rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzona. Jak to natomiast wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] została poprzedzona wizją lokalną przy czym w protokole z tej czynności opisano odstępstwa od pozwolenia na budowę, potraktowane przez organ jako istotne. Zestawienie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wymienione w protokole z wizji z odstępstwami od projektu pierwotnego i od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na które powołano się w zaskarżonych decyzjach wskazują, że zakres tych odstępstw oraz braki projektu wymienione w decyzji nie nawiązują do ustaleń wizji lokalnej, jak też ustaleń z decyzji z dnia [...]. Skarżąca złożyła wymagany projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót i w toku postępowania w niniejszej sprawie podnosiła, że wszelkie uzgodnienia były czynione w czasie uzyskiwania pozwolenia na budowę, zaś decyzja z dnia [...] nie nakłada obowiązku dokonania dodatkowych uzgodnień. W sposób uznany przez organ na istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę wykonano łącznik między budynkami jak też zmieniono wielkość i lokalizację balkonów, otworów drzwiowych, ścianek działowych, w związku z czym autorzy projektu zamiennego skupili się na doprowadzeniu do zgodności stanu istniejącego do warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w podanym zakresie. Organ pierwszej instancji po złożeniu przez stronę projektu zamiennego nie wzywał skarżącej do uzupełnienia projektu o elementy i warunki wymienione w decyzji z dnia [...]. Organ twierdzi wprawdzie, że zwracał się o uzupełnienie projektu, okoliczność ta nie znajduje jednak żadnego potwierdzenia w dowodach znajdujących się w aktach administracyjnych. Powoduje to, że działanie organu uniemożliwiło stronie złożenie projektu zamiennego, który spełniałby warunki formalne projektu budowlanego. Nie informowano też skarżącej wbrew wymogom art. 9 kpa o kwestiach wynikłych poza treścią protokołu z ww. wizji lokalnej oraz decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy ponadto nie odniósł się do żadnego z podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących powyższej problematyki, powołując się jedynie ogólnikowo na wywody organu I instancji. Nie wyjaśniono przy tym w ogóle, czy decyzja pierwotna o pozwoleniu na budowę nadal pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten według brzmienia obowiązującego w dacie orzekania nie dawał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, to jest art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ w związku z art. 145 ( 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" poprzez uznanie, że przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia "zastępczego" projektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podaje się, że przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 /przedłożenie projektu zamiennego/ i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Określenie "wydaje decyzję w sprawie" oznacza więc, że decyzja może być zarówno pozytywna jak i negatywna dla inwestora /o odmowie zatwierdzenia projektu/. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, to jest art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 ( 1 pkt 1 lit a ppsa wobec podania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu może być tylko pozytywna dla podmiotu, który składa do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny, brak jest natomiast możliwości wydania decyzji negatywnej, czyli w istocie odmawiającej zatwierdzenia tego projektu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż przepis art. 51 ust. 4 Prawo budowlane nie może być tak rozumiany, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, a więc iż uprawnia on do wydania przez właściwy organ wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora, a więc zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną organ, że już samo brzmienie tego przepisu, stanowiącego o tym, iż decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy. Należy zatem przyjąć, że w zaskarżonym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne. Powyższe nie daje jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro, jak to jednoznacznie wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uchylone tym wyrokiem rozstrzygnięcie administracyjne jest dotknięte określonym wadami procesowymi /naruszenie art. 77 ( 1, 8 i 9 kpa/, polegającymi w szczególności na niepodjęciu przez organ orzekający stosownych działań zmierzających do szczegółowego wyjaśnienia sprawy i usunięcia przez stronę wad złożonej dokumentacji. Dostrzeżone przez Sąd wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, należy uznać za niesporne w sprawie w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podnosi się wyłącznie prawny aspekt dopuszczalności wydania decyzji negatywnej dla inwestora, nie wspominając nawet o ustalonych przez Sąd konkretnych wadach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. W związku z tym mając na uwadze, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo błędnego podania w uzasadnieniu, iż art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego nie daje podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, należało orzec jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.