I OSK 492/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Anna Lech Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 2454/03 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Naczelny Sąd Administracyjny: - adwokatowi P. M. kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych oraz należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, - adwokatowi B. B. kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ złotych oraz należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Sz 2454/03) oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 1, art. 31a pkt 2, art. 43 ust. 1 oraz art. 46 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm.) odmówił przyznania J. K. zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup wodomierza oraz części do jego zamontowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że dochód skarżącego wynosi [...] zł, na który składają się: renta w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, wobec czego dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej - wynoszące 461 zł. Organ podniósł też, iż w sierpniu 2003 r. udzielono już wnioskodawcy wsparcia na częściowe pokrycie kosztów wodomierza w wysokości 30 zł, ponadto udzielono mu dwukrotnie zasiłków celowych specjalnych na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności, lekarstw oraz bielizny zimowej. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji zwrócił uwagę na uzupełniający charakter świadczeń z pomocy społecznej dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, bowiem środki finansowe, którymi dysponuje ośrodek pomocy społecznej są ograniczone i nie są one w stanie pokryć wszystkich uzasadnionych potrzeb, w związku z tym w pierwszej kolejności zaspokajane są niezbędne potrzeby bytowe rodzin ubiegających się o pomoc, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego ustalonego w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji właściwie ocenił sytuację materialną i zdrowotną skarżącego, wskazując przy tym, że dochód odwołującego się jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego 461 zł. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 24 grudnia 2003 r. J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 k.p.a., a także Konstytucji RP. Ponadto skarżący podniósł, że nie rozumie, na czym ma polegać uznaniowość przyznawania świadczeń przez Ośrodek Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działający w sprawie na podstawie art. 85 i 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż z zebranych w sprawie dowodów wynika, że ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego organy orzekające w sprawie nie mogły przyznać skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Jakkolwiek świadczenie takie ma charakter uznaniowy, to jednak uznanie organu nie rozciąga się na możliwość przyznania (zwykłego) zasiłku celowego w sytuacji, gdy osiągany dochód jest wyższy, aniżeli dochód ustalony w ustawie. Przepis art. 31a ustawy o pomocy społecznej przewiduje możliwość przyznania bezzwrotnej pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego dla osób, których dochód jest wyższy od kryterium dochodowego przewidzianego w ustawie, o ile zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w związku, z czym na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia czy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o pomoc uzasadnia potraktowanie jej w kategoriach tego szczególnie uzasadnionego przypadku. Ze względu na uprzednie przyznanie skarżącemu zasiłku na częściowe pokrycie kosztów zakupu owego wodomierza, a także przyznanie mu dwóch zasiłków specjalnych na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności, lekarstw i bielizny zimowej, wobec ograniczonych możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej uznano, że sytuacja skarżącego nie uzasadnia jej potraktowania jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Sąd zauważył przy tym, że jego rolą jest ocena zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jej podjęcia, a więc fakty późniejsze dotyczące zmiany liczby osób w gospodarstwie domowym czy wysokości otrzymywanego dodatku mieszkaniowego nie mogą być przez Sąd brane pod uwagę. Sąd podzielił przyjętą przez organy obu instancji argumentację, która oparta została na ustalonych w sprawie faktach i nie naruszała zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Sąd podzielił również przytoczone w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji stwierdzenia, że skarżący posiada, wprawdzie niski, ale stały dochód, natomiast pomoc społeczna powinna być przede wszystkim kierowana do osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji materialnej, które np. nie posiadają w ogóle żadnych dochodów, czyli bez udzielonej pomocy nie mogłyby samodzielnie egzystować. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak zaznajomienia skarżącego z zebranym materiałem dowodowym nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy - w wielu pismach kierowanych do Sądu przez skarżącego, ani w piśmie pełnomocnika skarżącego, także nie uprawdopodobniono takiego wpływu. W ocenie Sądu, również brak wskazania w decyzjach obu instancji rzeczywistych kwot posiadanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej na cele związane z taką pomocą, a w związku z tym, także np. ilości osób korzystających w tym ośrodku z pomocy, nie uzasadnia stwierdzenia, iż ten brak mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu faktu, że środki pomocy społecznej (jak wszystkie środki budżetowe) są ze swej istoty ograniczone, a ewentualne ustalenie średniej kwoty przypadającej hipotetycznie na jedną osobę (rodzinę?) nie stanowi rzeczywistej i logicznej przesłanki dla oceny zasadności odmowy przyznania specjalnego dodatku celowego w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej skarżącego – punkt I wyroku - zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób powierzchowny bez uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakich dany środek dowodzi, konsekwencją, czego było błędne ustalenie, iż: - skarżący osiąga dochód przekraczający kryterium dochodowe przyznania zasiłku celowego, - niewykazanie przez ośrodek pomocy społecznej ograniczonych możliwości finansowych nie ma wpływu na treść orzeczenia, - uchybienia proceduralne w postaci niezawiadamiania skarżącego o terminach zakończenia postępowania i nieudostępnianie mu tychże akt nie stanowią uchybień, które powinny skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej. W oparciu o podniesione zarzuty wniesiono o "zmianę w całości skarżonego wyroku i orzeczenie o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego specjalnego na zakup wodomierza" oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które w żadnej części nie zostały uiszczone. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sąd administracyjny w niniejszej sprawie popełnił szereg błędów przy ocenie materiału dowodowego, co zaskutkowało wadliwością wyroku. Błędnym było ustalenie przez Sąd, iż skarżący osiąga dochód przewyższający kryterium dochodowe zasiłku celowego. Za błąd Sądu uznać należy także ustalenie, iż brak wskazania przez organ pierwszej instancji, jakie są jego zdolności finansowe nie miało żadnego wpływu na treść orzeczenia. Skoro organ pierwszej instancji uznał, iż może odmówić zasiłku z powodu trudnej sytuacji finansowej, to powinien przedstawić dane pozwalając przyjąć, iż decyzja była słuszna. W niniejszym postępowaniu organ ograniczył się do nie popartego żadnymi dowodami stwierdzenia, iż tych środków po prostu nie ma, tym samym uniemożliwiając zweryfikowanie tej informacji, tym bardzie, iż szło to w parze z pozbawianiem skarżącego prawa do przeglądania akt. Ocenę Sądu, iż brak dokładnego określenia sytuacji finansowej ośrodka nie miał wpływu na treść orzeczenia uznać należy za błędną, gdyż brak dokładniejszego uzasadnienia pozbawia stronę możliwości polemiki z tym zarzutem, poprzez co prawo skarżącego do odpierania zarzutów niniejszym postępowaniu zostało znacząco ograniczone. Nie sposób podzielić zapatrywania Sądu odnośnie wagi naruszeń proceduralnych, do jakich doszło w toku postępowania. Sąd uznał, iż nie mają one wpływu na wynik sprawy, podczas, gdy odmawiając stronie dostępu do akt, niezawiadamiając ją o zakończeniu postępowania i związaną z tym możliwością zapoznania się z aktami sprawy, doszło w niniejszej sprawie do sytuacji, w której strona została w poważnym stopniu pozbawiona możliwości reprezentowania swojego stanowiska w sprawie, a Sąd przechodzi nad tym do codzienności uznając je za drobne uchybienia proceduralne, które w rzeczywistości - w ocenie pełnomocnika strony - mocno ogranicza prawo procesowe skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wyżej wymogom, chociaż podniesiony w niej zarzut nie posiada usprawiedliwionej podstawy. Istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena zaskarżonych do nich aktów i czynności organów administracji publicznej według stanu prawnego i faktycznego sprawy obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonego do Sądu aktu lub czynności. W myśl art. 106 § 1 p.p.s.a. po wywołaniu sprawy sędzia sprawozdawca na podstawie akt przedstawia stan sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. na żądanie strony lub z urzędu Sąd może przeprowadzić uzupełniające dowody z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Oznacza to, że dodatkowe dowody z dokumentów Sąd przeprowadza wyjątkowo, jeżeli spełnione są oba wskazane w powołanym przepisie warunki. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że istniały w sprawie owe istotne wątpliwości niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób powierzchowny jest całkowicie chybiony i niewłaściwie postawiony. Chcąc postawić Sądowi zarzut naruszenia tych przepisów należało w pierwszej kolejności zarzucić Sądowi naruszenie wskazanego art. 106 § 3 p.p.s.a przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego bowiem tylko w przypadku jego przeprowadzania można w oparciu o § 5 art. 106 p.p.s.a. stosować art. 233 § 1 k.p.c. Trzeba zauważyć, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak uczynniono w niniejszej sprawie należy wykazać, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie tego w żadnym stopniu nie wykazano. Na marginesie należy zauważyć, że ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem notoryjnym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków, i liczby podopiecznych wydaje się więc być zbędne. Organy administracji orzekały w sprawie w oparciu o uznanie administracyjne. Ich obowiązkiem było wiec rozważenie obu wskazanych w art. 7 k.p.a. interesów – słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981 z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1-2, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wyczerpująco wykazał, dlaczego uznał poprawność przeprowadzonego przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Z wyżej podniesionych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).