II OSK 813/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Stefan Kłosowski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi K. Z. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót oddala skargę kasacyjną Sygn. akt II OSK 813/06 1 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt [...] z dnia 17 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. Z. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2005r. Nr [...] odmawiające wstrzymania robót budowlanych polegających na gromadzeniu odpadów, gruzu i ziemi z wykopów. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż postanowieniem z dnia 7 lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu odmówił wstrzymania robót podlegających na nawożeniu odpadów na teren nieruchomości przy ul. [...] w Toruniu, czego domagał się właściciel sąsiedniej nieruchomości K. Z.. Organ uznał, że zgromadzony na działce P. S. gruz budowlany, ziemia z wykopów oraz śmieci nie stanowią obiektu budowlanego a ich składowanie, połączone z plantowaniem, nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016, z późn zm). Zgodnie z art. 3 pkt 3 tejże ustawy składowisko odpadów jest budowlą służącą do gromadzenia odpadów, które same w sobie nie są obiektem budowlanym. Nie mogą być zatem przedmiotem postępowania organu budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. Z., podniósł, iż organ nadzoru budowlanego nie wziął pod uwagę, że sprawa dotyczy nasypu o wysokości około dwóch metrów, zawierającego szacunkowo ponad 140.000,00m3 materiału na obszarze około 1 hektara. Organ nie oszacował wielkości tego nasypu, mimo złożenia przez K. Z. stosownego wniosku. Zdaniem skarżącego przedmiotowy nasyp jest, obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 prawa budowlanego. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 9.12.1998 r. - sygn. akt [...], w którym uznano kompostownik za obiekt budowlany. Tym bardziej więc, zdaniem K. Z., obiektem budowlanym jest przedmiotowe wysypisko śmieci. Po rozpatrzeniu zażalenia Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2005 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając w całości jego stanowisko w sprawie. Sygn. akt II OSK 813/06 2 Powyższe postanowienie K. Z. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jego uchylenia. Powtórzył w niej argumenty zawarte w zażaleniu. Jego zdaniem organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów prawa budowlanego uznając, iż samowolne składowisko odpadów nie ma przymiotu budowli, zaś zwożenie tych odpadów - nie stanowi robót budowlanych, bowiem budowle ziemne i składowiska odpadów mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mimo iż organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy obiekt jest składowiskiem odpadów, na którym stwierdzono nawożenie śmieci, to organy obu instancji odmawiają wydania postanowienia o wstrzymaniu nawożenia tych odpadów. Skarżący wskazał również, iż problemem zajęły się władze samorządowe miasta Torunia, nakazując decyzją z dnia 23.08.2005r. zaprzestanie degradacji gleb, przyjmowania odpadów i podwyższania powierzchni terenu. Wydział Środowiska i Zieleni UM w Toruniu wszczął w tej sprawie postępowanie i powołał biegłych, którzy dokonali odkrywek i pobrali próbki odpadów. Organy nadzoru budowlanego ograniczyły się jedynie do oględzin powierzchni składowiska, podczas gdy śmieci i niebezpieczne odpady zdążono już pokryć warstwą ziemi i piasku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał te argumenty za chybione, wskazując, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wstrzymania robót polegających na nawożeniu gruzu budowlanego, ziemi z wykopów oraz śmieci. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Gromadzenie gruzu i innych materiałów odpadowych nie jest pracą polegającą na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nie jest także "budową". Pod pojęciem "budowy" należy, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a Sygn. akt II OSK 813/06 3 także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest: . * budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, * budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, ; * obiekt małej architektury. Ponieważ zgromadzony na działce gruz i inne odpady nie jest budynkiem wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego ), należy rozważyć czy jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zgromadzony gruz nie jest powiązany z żadną infrastrukturą techniczną, a więc nie jest budowlą. Nie można uznać, że samo gromadzenie gruzu i innych odpadów na działce stanowi prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, które można wstrzymać na podstawie przepisu art. 50 Prawa budowlanego. Samo nawiezienie gruzu na działkę, nie sprawia bowiem, iż można automatycznie mówić o składowisku odpadów. Jak wynika z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.), pojęciem "składowisko odpadów" można posługiwać się jedynie w stosunku do specjalnie przygotowanego i urządzonego technicznie miejsca składania odpadów przemysłowych lub komunalnych. Na składowiskach odpadów są gromadzone materiały i substancje nieprzydatne, zużyte lub nawet niebezpieczne, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i izolację środowiska. Warunki takie tworzy odpowiednia konstrukcja składowiska odpadów, na którą składają się warstwy izolacyjne pod odpadami i nad nimi, membrany inżynierskie, system drenażu i odprowadzania odcieków, przewody odprowadzające gaz i system zbiorczy gazu, studnie kontrolne i inne. Każda porcja dzienna odpadów jest niezwłocznie przykrywana powierzchniową warstwą izolacyjną i stucentymetrową warstwą gleby. Powierzchnia składowiska odpadów jest na bieżąco rekultywowana i obsadzana roślinami. Nasyp utworzony w wyniku nawożenia gruzu budowlanego, ziemi z wykopów oraz śmieci, nie spełnia podstawowych warunków by uznać go za składowisko odpadów. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sygn. akt II OSK 813/06 4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł w imieniu skarżącego K. Z. adwokat W. W. opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 3 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016, z późn.zm.), polegającą na przyjęciu, że usypany z odpadów i ziemi nasyp o wysokości ponad dwóch metrów i powierzchni około jednego hektara nie jest składowiskiem odpadów ani budowlą ziemną, a jego podwyższanie i poszerzanie nie jest prowadzeniem robót budowlanych. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż u podstaw zaskarżonego orzeczenia leży wadliwa interpretacja przez WSA w Bydgoszczy pojęcia "budowli" zawartego w art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Sąd przyjął, że nasyp składający się z odpadów, gruzu i ziemi o powierzchni około jednego hektara i wysokości ponad dwóch metrów nie jest budowlą z braku cech techniczno - użytkowych oraz instalacji i urządzeń. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, takie wysypisko powinno być traktowane jako budowla ziemna lub składowisko odpadów. Uzasadniając swe zarzuty skarżący wskazuje, iż ustawodawca na użytek prawa budowlanego dokonał autentycznej wykładni między innymi pojęć: budowla i roboty budowlane. Do budowli zaliczył między innymi "budowle ziemne" i "składowiska odpadów". Nie widział natomiast dalszej potrzeby uściślania tych ostatnich terminów. W doktrynie i judykaturze sformułowana .została reguła określająca kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna. Mówić można zatem o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej". W tej sytuacji dla odkodowania pojęcia "budowla ziemna" odwołać należy się przede wszystkim do wykładni językowej. Słownik języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN wyjaśnia znaczenie słowa ziemny jako "...dotyczący gleby, powierzchni ziemi lub wnętrza skorupy ziemi, znajdujący się w ziemi, wykonany, uzyskany z ziemi, nasyp, wał ziemny. Nie ulega wątpliwości, że budowlą ziemną w tym sensie jest np. wał Sygn. akt II OSK 813/06 5 przeciwpowodziowy, chociaż próżno szukać w nim instalacji i urządzeń, pojmowanych jako technicznych wytwór myśli i pracy ludzkiej. Nie ma podstaw, aby za składowisko odpadów nie uznać rozległego samowolnego wysypiska śmieci, nie spełniającego wymogów powoływanej przez WSA ustawy o odpadach. Gdyby pójść za wywodami Sądu pierwszej instancji, to wszelkie na dziko wznoszone obiekty budowlane, budynki, składowiska odpadów i budowle, które nie osiągnęły jeszcze stopnia zaawansowania całości techniczno-użytkowej, bądź są nieukończone (bez dachu, instalacji i urządzeń) pozostawałyby poza zasięgiem przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji i nadzoru budowlanego. Poza tym odwoływanie się na zasadzie wykładni systematycznej do definicji składowiska odpadów z ustawy z dnia 27.01.2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628) jest o tyle chybione, że prawo budowlane pochodzi z 7 lipca 1994 roku i już w pierwotnej wersji art. 3 ust 3 zawierało ono pojęcie składowisko odpadów. Prezentowana wyżej interpretacja cytowanych przepisów prawa budowlanego - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną -potwierdzona została przez NSA w Warszawie wyroku z dnia 9.12.1998 roku - sygn. akt IV SA 2131/97 - w którym Sąd ten orzekł że: "obiektem budowlanym jest nie tylko budynek czy obiekt malej architektury, ale również budowla (art. 3 pkt 3 cyt. ustawy), przez którą należy rozumieć- między innymi - składowisko odpadów. Usypany z ziemi i roślin wał - w odległości 50 cm od granicy działki w istocie stanowi kompostownik i powinien posiadać budowę zapewniającą nieprzedostawanie się do gruntów produktów kompostowania". Wybudowanie takiego naziemnego obiektu wymaga zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Orzeczenie to powołano w skardze do WSA, jednakże nie "zostało ono przez Sąd skomentowane. Trudno dociec czy Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska NSA, czy też orzeczenie to przeoczył. Konsekwencją błędnej wykładni art. 3 pkt 3 prawa budowanego było niewłaściwe zastosowanie, a ściślej, niezastosowanie do procesu dalszego nawożenia odpadów i powiększania wysypiska przepisów art. 3 pkt 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Sąd przyjął bowiem, że skoro składowisko nie jest budowlą ziemną, ani składowiskiem odpadów, to jego powiększanie nie ma charakteru robót budowlanych, a konsekwentnie zastosowania nie może znaleźć w przyjętym stanie faktycznym art. 50 ustawy Prawo budowlane. Sygn. akt II OSK 813/06 6 Należy zatem uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą wart. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiadając na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a. uznać należy, iż skarga ta nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem zarzut, na którym została oparta tj. naruszenie prawa materialnego, okazał się nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisu art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 7 w związku z art. 50 ust.1 pkt1 ustawy prawo budowlane. Art.3 pkt 7 ww. ustawy stanowi, iż "ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ", z kolei budowa to -"wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego "(art.3 pkt 6 ww. ustawy). Pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnia zaś art,3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obiekt ten należy rozumieć: a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekt małej architektury". Budowla ziemna jest jedną z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym - jak wynika z treści tego przepisu - musi to być obiekt budowlany. Ażeby za taki mógł być uznany musi spełniać warunki określone w art. 3 pkt 1b, czyli stanowić całość techniczno-użytkową, co w tym przypadku nie jest spełnione. Wał przeciwpowodziowy lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu stanowi taką całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji, i funkcji użytkowej nawet jeżeli nie posiada dodatkowych instalacji czy urządzeń. Sygn. akt II OSK 813/06 7 Nie można zaś powiedzieć, iż stanowi jakąś całość techniczno-użytkową bezładne gromadzenia na określonej nieruchomości gruzu i wszelkich odpadów. Nie jest to więc budowla w rozumieniu w/w przepisów prawa budowlanego, wobec czego zwożenia i gromadzenia tych odpadów oraz gruzu nie można uznać za roboty budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zatem trafnie ocenił, iż samo gromadzenie na działce ziemi, gruzu i odpadów - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - nie stanowi budowy obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, tak jak nie stanowi budowy lub robót budowlanych nawożenie odpadów na urządzone już składowisko odpadów. Za nietrafne uznać więc należy wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, iż na działce przy ul[...] w Toruniu powstaje obiekt budowlany w postaci wysypiska śmieci. Wysypisko śmieci, lub też nasyp albo wał ziemny, jako obiekt budowlany musi spełniać warunek art.3 pkt 1b) Prawa budowlanego tj. stanowić całość techniczno-użytkową lub posiadać takie cechy. Wysypisko śmieci jako obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, winno być zabudowane z materiałów budowlanych posiadać określoną konstrukcję oraz składać się z określonych elementów, (warstwy izolacyjnej, warstwy redukcyjno-filtracyjnej), posiadać wymagane urządzenia oraz określoną infrastrukturę np. drogi dojazdowe. Dopiero na tak wykonany obiekt budowlany można nawozić śmieci. Jednakże samo nawożenie tych śmieci czy odpadów które nie są materiałami budowlanymi, nie stanowi budowy obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż w zaistniałej sytuacji zastosowanie mają przepisy innych ustaw, np. ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.672, z późn. zm.), ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz.628, z późn. zm.) i ustawy z dn. 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz.822, z późn. zm.). Naruszenie przepisów ww. ustaw, powinno być egzekwowane przez właściwe organy administracji publicznej, lecz nie należy to do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Tak zresztą się stało. Jak wynika z danych zawartych w aktach sprawy, Prezydent Miasta Torunia na podstawie art.34 ustawy o odpadach wydał stosowną decyzję, tj. z dnia 23.08.2005r., znak: [...] - nakazującą P. S. zaprzestanie nawożenia gruntu i odpadów na ww. działkę, w trybie natychmiastowym. Sygn. akt II OSK 813/06 8 Organ nadzoru budowlanego nie posiadał natomiast kompetencji do ingerowania w sprawę nawożenia gruzu i odpadów w określone miejsce. Kompetencje tego organu określa bowiem ustawa Prawo budowlane (art.80-89) oraz przepisy wykonawcze do niej i wiążą się one ściśle z funkcją prawa budowlanego wskazaną wart. 1 ustawy. Należało zatem uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, a zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego okazał się nietrafny. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.