II SA/Bd 1045/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Ireny i Tadeusza M. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę II SA/Bd 1045/05 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. decyzją z [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (teks jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn, zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał inwestorom Tadeuszowi i Irenie M. – dokonać rozbiórki samowolnie pobudowanego budynku wolnostojącego WC oraz płyty betonowej pod namiot na ternie działki nr [...] w miejscowości O. na Półwyspie [...] gmina K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że inwestorzy – Irena i Tadeusz M., na terenie działki Nr [...] w miejscowości O. na półwyspie [...], pobudowali w sierpniu 2003 r. obiekt budowlany, wolnostojący i nieskanalizowany, o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 1,1 x 0,8m. i średniej wysokości 2,0m, z przeznaczeniem na WC, bez wymaganej przepisami prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czym uchybili art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Rzeczony obiekt posadowiony został w odległości około 30m od linii brzegowej jeziora [...], na półwyspie [...], który jest centrum rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego pod nazwą "N.". Wskazano także, iż inwestorzy pobudowali na tejże działce w 1999 r. płytę betonową pod namiot o wymiarach 4,5 x 2,0m grubości około 10 cm, w odległości około 20m od linii brzegowej ww. jeziora. Płyta ta jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i należy ją traktować jako obiekt budowlany, a przez jej samowolną budowę inwestorzy również uchybili art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu rzeczone WC, mimo swoich niewielkich rozmiarów, jest obiektem budowlanym, nie jest obiektem małej architektury. Znowelizowane Prawo budowlane w art. 3 pkt 4 lit. a-c, definiuje jak rozumieć pojęcie obiektu małej architektury. Są to obiekty kultu religijnego, posągi, wodotryski, inne obiekty architektury ogrodowej oraz służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Cytowany wyżej art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie traktuje obiektu WC jako obiektu małej architektury. Wskazano także, iż zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2002 r. w sprawie Parku ([...]. 02.74.1505 z dnia 26 czerwca 2002 r.) na obszarze parku wprowadzony jest zakaz lokalizacji nowych obiektów w tym rekreacyjnych i instalowaniu nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe. Rzeczone obiekty budowlane zostały pobudowane z naruszeniem tego rozporządzenia. Nadto miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy K. w dniu [...] 1993 r. stracił już swoją ważność – a brak planu uniemożliwia również podjęcie czynności związanych z zalegalizowaniem powstałej samowoli budowlanej. Działka Nr [...], jak i działki sąsiednie, w klasyfikacji gruntów ma przeznaczenie rolnicze i brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Powyższe przesłanki wskazywały na brak możliwości zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej i tym samym obiekty te podlegają przepisom art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego tj. rozbiórce. Odwołanie od tej decyzji złożyli Irena i Tadeusz M. Wskazali, że w uzasadnieniu wydanej decyzji podawane są nieprawdziwe fakty, źle zinterpretowane artykuły prawa budowlanego, przytaczane rozporządzenia, które straciły swoją moc, podważana jest wykładnia prawna NSA kwalifikująca obiekty, oraz w wyjaśnieniach wyjmowane słowa niektórych zapisów mające na celu zmienić kwalifikację prawną zapisaną w ustawie "Prawo budowlane". Wskazano, że: 1. nazwany przez PINB budynek wolnostojący WC i określony jako budynek tymczasowy (obiekt kontenerowy) nie jest budynkiem w myśl zapisów Prawa budowlanego – nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. Jest obiektem budowlanym pełniącym funkcje śmietnika jako drewniana osłona na nieczystości ciekłe i służy utrzymaniu porządku na działce oraz w jej otoczeniu. Jest to więc zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 lit c obiekt małej architektury (śmietnik). 2. w toczonym sporze, przed nowelizacją Prawa budowlanego w marcu 2003 r. zarówno PINB w I. jak i WINB w B. w korespondencji z nimi nazwał ten obiekt obiektem małej architektury, a przecież w aktualnie obowiązującej ustawie definicje te się nie zmieniły. 3. podobną wykładnię definicji obiektu małej architektury przedstawił NSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2002 r. utrzymującego w mocy decyzję PINB w Inowrocławiu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jako organ odwoławczy decyzją z [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ww. ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do wniesionego odwołania stwierdzono, że rzeczone, samowolnie pobudowane budynek WC i płyta betonowa są obiektami budowlanymi, na budowę którego inwestorzy winni uzyskać pozwolenie na budowę. Budynek WC nie jest obiektem małej architektury. Samowolnie pobudowane rzeczone obiekty budowlane, zostały zrealizowane w sposób samowolny na terenie prawem chronionego parku krajobrazowego, na którego terenie obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów, a budynek WC szpeci walory krajobrazowe. Ponadto działka [...] w klasyfikacji gruntów ma przeznaczenie rolnicze, a skarżący nie legitymują się zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze oraz brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Brak więc podstaw do zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej i rzeczone obiekty podlegają przepisom art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – rozbiórce. Powyższą decyzję Irena i Tadeusz M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zdaniem skarżących: • WINB niezgodnie z artykułem 3 pkt 2 prawa budowlanego dokonał kwalifikacji obiektów będących przedmiotem sporu, • zaprzeczył wydanej wcześniej przez siebie kwalifikacji prawnej ich obiektów, • podważył wykładnię prawną NSA, mającą decydujący wpływ na wydanie prawidłowej decyzji, • orzekł bez podstawy prawnej zakaz lokalizacji obiektów na ich działkach, • utrzymał w mocy zaskarżoną przez nas decyzję organu pierwszej instancji opartą na nieważnym rozporządzeniu. Uzasadniając swoją skargę skarżący w szczególności podkreślali, że – jeśli chodzi o WC – to postawili go w takiej samej postaci jak ten którego dotyczył wyrok NSA w Gdańsku z 23 października 2002 r., który po tym wyroku rozebrali i że po tym wyroku nastąpiła zmiana przepisów Prawa budowlanego i nie musieli, stawiając ponownie WC dokonywać zgłoszenia ani tym bardziej uzyskać pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodności z prawem obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i – co szczególnie ważne w odniesieniu do niniejszej sprawy - z całym prawem, tj. z całym zakresem obowiązującego prawa. Co oznacza w odniesieniu do niniejszej sprawy, że należało zbadać zgodność decyzji nie tylko z prawem w postaci ustawy – Prawo budowlane, na czym skupiają całą uwagę skarżący, czy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, lecz także z uwagi na umiejscowienie obiektu zgodności decyzji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody. Pozostając jeszcze przy zagadnieniach ogólnych należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś – i nie kwestionują tego skarżący w swej skardze – że bez jakiejkolwiek wcześniejszej, poprzedzającej procedury prawnej na terenie działki nr [...] w miejscowości O. na półwyspie [...] gmina K. pobudowali; w 1999 r. betonową płytę pod namiot o wymiarach 4,5 x 2m, grubości około 10 cm a w sierpniu 2003 r. wolnostojący, nieskanalizowany, drewniany WC. Z akt sprawy wynika także – również i temu skarżący w swej skardze nie zaprzeczyli – że miejscowość O. leży na terenie Parku Krajobrazowego "[...]" w granicach Rezerwatu Przyrody. Wskazuje na to nie tylko treść pisma dyrektora Nadgoplańskiego Parku Tysiąclecia z 15 czerwca 2005 r. (k. 64 akt administracyjnych organu I instancji) ale przede wszystkim rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] 1995 r. wydane na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 18) i poprzedzające je zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 15 września 1967 r. wydane w oparciu o art. 13 ustawy z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180). Potwierdzają to także dołączone do akt mapki. W związku z tym należy zauważyć, że zarówno w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2005 r., jak i nie sięgając już do wcześniejszych regulacji prawnych z 1949 czy 1934 roku – w bezpośrednio ją poprzedzającej ustawie z 16 października 1991 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079) ustanowiono różne formy ochrony przyrody. Między innymi są nimi rezerwaty przyrody i parki krajobrazowe (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawyz 16 kwietnia 2004 r. oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 16 października 1991 r.). To z kolei rodzi różnego rodzaju ograniczenia prawne m.in. – co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – w zakresie budownictwa. Mianowicie w rezerwatach przyrody ustawowo zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów służących celom rezerwatu przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 16 kwietnia 2004 r.) Natomiast w parkach krajobrazowych również mogą być wprowadzone różnego rodzaju ograniczenia m.in. zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy z 16 kwietnia 2004 r.). Utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, który określa m.in. jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego (art. 16 ust. 3 ww. ustawy z 16 kwietnia 2004 r.) Taka sama regulacja prawna była w poprzednio obowiązującej ustawie z 16 października 1991 r. I właśnie na podstawie art. 24 ust. 4 tej ustawy Wojewoda [...] wydał dania 31 sierpnia 1998 r. rozporządzenie Nr [...] w sprawie utworzenia parku krajobrazowego pod nazwą "[...]" (wcześniej na podstawie art. 13 ustawy z 7 kwietnia 1949 r. zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego utworzono Rezerwat Przyrody "[...]"). Ów Park obejmuje m.in. miejscowości O. Wykonując dyspozycję art. 24 ust. 5 ww. ustawy z 16 października 1991 r. Wojewoda wprowadził na obszarze objętym ochroną rezerwatową zakaz wznoszenia budowli oraz zakładania lub budowy urządzeń komunikacyjnych i innych urządzeń technicznych, z wyjątkiem budowli i urządzeń służących do turystyki i wypoczynku na wodzie, przewidzianych planem zagospodarowania przestrzennego (§ 4 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia) a na terenie całego Parku – zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Ponieważ ustawa o ochronie przyrody nie zawiera definicji terminów obiekt budowlany, budowla – to mają tu odpowiednio zastosowanie przepisy prawa budowlanego definiujące te terminy. Pojęcie obiektu budowlanego zdefiniowane zostało w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 756, poz. 1118 z późn, zm. – w chwili wydawania zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 107, poz. 2016 z późn. zm.). Są to: budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno – użytkową wraz instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Obiekt małej architektury to wg. tegoż art. 3 pkt 4 niewielkie obiekty a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Tymczasem z niekwestionowanych przez skarżących zarówno w skardze jak i wcześniej w odwołaniu – ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym podczas przeprowadzanych w dniu 16 sierpnia 2004 r. i w dniu 15 czerwca 2005 r. oględzin utrwalonych w protokółach oględzin znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynika, że skarżący pobudowali na swej działce: - w odległości około 30m od linii brzegowej jeziora [...] – nieskanalizowane, wolno stojące WC, (obiekt ze ścianami i daszkiem drewnianym, kryty papą posadowiony na podkładzie, ściany kryte papą), o wymiarach ok. 1,1 x 0,8m i wysokości średniej 2,0m. - w odległości około 20m od linii brzegowej ww. jeziora – posadzkę betonową pod namiot grubości około 10cm, około 4,5m długości i około 2,0m szerokości. Cała zaś działka leży w strefie 100m od linii brzegowej jeziora [...]. Niewątpliwie nie są to obiekty, urządzenia służące celom rezerwatu czy budowle i urządzenia służące do turystyki i wypoczynku na wodzie przewidziane planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym doszło więc do naruszenia przepisów dotyczących ochrony przyrody na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe obiekty pobudowane wbrew obowiązującemu prawu nie mogły zatem być przedmiotem postępowania legalizującego ich istnienie przewidzianego przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (tekst jednolity obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji – Dz. U. z 2003 r. Nr 203, poz. 2016 z późn. zm.). Tym samym wydając decyzję nakazującą ich rozbiórkę organ nie naruszył przepisów obowiązującego prawa, który to termin oznacza wszystkie obowiązujące przepisy, a nie tylko przepisy jednej ustawy np. ustawy Prawo budowlane. Ta ostatnia tj. ustawa z 7 lipca 1994 r. faktycznie w sposób istotny dla niniejszej sprawy została znowelizowana ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 30, poz. 718). Nie może to jednak w świetle jednoznacznych, wskazanych przepisów dotyczących ochrony przyrody zmienić oceny o braku legalności budowy przedmiotowych obiektów. I dlatego uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem na podstawie art. 151 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić.