IV SA/Wa 1597/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. U., Z. D., J. D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę - Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004r. (sygn. akt IVSA 1924/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002r. (Nr [...]) i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2001r. znak [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzją z dnia [...] marca 2002r. Minister Środowiska po rozpoznaniu wniosku S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2001r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1980r. o pozwoleniu wodnoprawnym na odbudowę stawów rybnych, regulację rzeki Ł. oraz szczególne korzystanie z wód tej rzeki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dalej Sąd stwierdził, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 1980r. wystąpili J. U. oraz Z. i J. D. Wskutek rozpatrzenia ich wniosku Minister Środowiska wydał [...] maja 2001r. decyzję, którą stwierdził nieważność części kwestionowanej decyzji Wojewody "z powodu nie orzeczenia czasu obowiązywania praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia". Przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne stanowi, wprost, iż pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas oznaczony. Tak więc czas jego obowiązywania musi być oznaczony w samym pozwoleniu, natomiast w kontrolowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1980r., nie został oznaczony czas obowiązywania praw i obowiązków. Z tego powodu organ uznał, iż pozwolenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 Prawa wodnego. Decyzją z dnia [...] maja 2001r. stwierdzono nieważność tylko niektórych punktów kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1980r., dlatego, iż uznano, że w pozostałej części decyzja ta została wykonana. Dokonując oceny decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga rozważenia dwóch kwestii: • czy można stwierdzić nieważność decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego budowy urządzeń wodnych i szczególnego korzystania z wód dla potrzeb użytkowania kompleksu stawów rybnych tylko w części, • czy po upływie 20 lat od wydania pozwolenia wodnoprawnego i użytkowania urządzeń zachodzi określona art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wyłącznie z tej przyczyny, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie zawiera okresu jej obowiązywania. Sąd podniósł, iż "wykonanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w części odnoszącej się do zrealizowania urządzeń wodnych, (odbudowa stawów, regulacja rzeki) nie jest [...] nieodwracalnym skutkiem prawnym". W art. 156 § 2 kpa chodzi o nieodwracalne skutki prawne. Oznacza to, iż przepis ten nie dotyczy stanu faktycznego spowodowanego istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Tym samym organ wadliwie uznał, iż fakt odbudowania stawów rybnych oraz regulacji rzeki Ł. potraktowany jako "jednorazowe uprawnienie", które zostało wykonane należy rozumieć jako wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Za kluczową jednak kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, czy w ogóle w tej konkretnej sprawie "należało orzec o stwierdzeniu nieważności, nawet tylko w części". Sąd wskazał, iż w orzecznictwie podnosi się, że przy badaniu czy decyzja w stopniu rażącym narusza prawo należy dokonać analizy takich czynników jak: "ocena skutków społeczno – gospodarczych naruszenia prawa wskazująca na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności; powstanie skutków naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Podniesiono, iż w sprawie nie jest sporne, iż przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie zawiera okresu jego obowiązywania, pomimo wyraźnego zapisu ustawy. Sąd stwierdził, iż: "Można zaryzykować twierdzenie, iż zaskarżona decyzja usuwając z obrotu prawnego ocenione [....] pozwolenie wodnoprawne nie tylko nie spowoduje, w oczekiwanym zakresie, przywrócenia porządku prawnego, lecz przeciwnie, wywoła szereg niezmiernie niekorzystnych następstw społecznych i ekonomicznych, które mogą być ocenione jako wynik działania organu z naruszeniem zasady państwa prawnego oraz przepisów art. 8 i art. 11 kpa." Do stwierdzenia nieważności pozwolenia mogłoby dojść tylko w razie uznania, że wystąpiła w wyniku tego naruszenia wada o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a nadto nie dająca się usunąć przy zastosowaniu mniej dolegliwych środków prawnych. Należałoby wyjaśnić, czy nie ma innych możliwości prawnych, które doprowadziłyby tę decyzję do stanu zgodnego z prawem. Sąd nadto poddał pod rozwagę organu, czy istnieje możliwość zmiany przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego przy zastosowaniu art. 161 § 1 kpa. Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Z. i J. D. oraz J. U. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 grudnia 2004r. (sygn. akt. OSK 992/04) oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, iż WSA trafnie wywiódł, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa nakłada na organ obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Słusznie WSA wskazał w wyroku, iż organ wykazał jedynie fakt niewątpliwego naruszenia art. 21 ust.1 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji nie rozważono natomiast ani skutków społecznych, ekonomicznych wynikających z ocenianej decyzji, ani też, czy pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym możliwe jest do pogodzenia z wymogami praworządności. Trafnie także WSA przyjął, iż sam brak określenia terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi wystarczającej przesłanki do unieważnienia decyzji z [...] sierpnia 1980r. Za trafny NSA uznał także pogląd, iż zrealizowanie inwestycji polegającej na odbudowie stawów rybnych oraz regulacji rzeki Ł., nie może być uznane za nieodwracalny skutek prawny. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2005r. po rozpatrzeniu wniosku J. U., Z. D. i J. D. na podstawie art. 157 § 1 i 2 kpa oraz art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1980r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut, iż wnioskodawcy nie byli stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego może być skutecznie podnoszony w innym nadzwyczajnym postępowaniu tj. postępowaniu wznowieniowym. Odnośnie natomiast niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia organ stwierdził, iż jedyną sprzecznością ocenianej decyzji z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne jest brak oznaczenia okresu jej obowiązywania. Jednakże "Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach nie uznał tej wady, jako powodującej nieważność pozwolenia wodnoprawnego". WSA wskazał art. 161 kpa jako podstawę do usunięcia wadliwości przedmiotowego pozwolenia. Organ ocenił dołączoną do wniosku opinię mgr inż. R. S. i stwierdził, iż nie daje ona odpowiedzi, co jest bezpośrednią przyczyną przesuszenia gruntów należących do skarżących. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez J. U., Z. D. i J. D. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Minister w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia podniósł, iż trudno doszukiwać się w sprawie szerokich skutków społeczno – ekonomicznych. Należało się raczej skupić na ewentualnym wpływie wykonania uprawnień wynikających z pozwolenia i skutkach dla wnioskujących o stwierdzenie nieważności. Minister przeanalizował znajdujące się w aktach opinie. Opinia mgr inż. R. S. nie wykazała, że przyczyną przesuszenia użytku rolnego skarżących jest wykonanie rowu, który był objęty kontrolowanym pozwoleniem wodnoprawnym. Również inna opinia, przedłożona przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera dowodów negatywnego oddziaływania rowu na użytek rolny skarżących. Z opinii tej wynika, iż przedmiotowy rów zmienił układ stosunków wodnych w gruncie w jego bezpośrednim, zasięgu. Jednakże obniżenie poziomu wody gruntowej umożliwia obecnie gospodarowanie na uprzednio nadmiernie uwilgotnionych łąkach. Nadto, jak twierdzi Minister Środowiska, w przypadku ustalenia związku przyczynowego pomiędzy korzystaniem z pozwolenia wodnoprawnego, a wystąpieniem szkód. Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. w art. 133 przewiduje możliwość wydania decyzji zobowiązujących do wykonania urządzeń lub robót, które miałyby na celu wyeliminowanie negatywnego oddziaływania. Gdyby nawet sporny rów oddziaływał negatywnie na nieruchomość odwołujących się, nie mogłoby to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego. Istnieją bowiem w Prawie wodnym "instrumenty prawne" pozwalające na nałożenie uprawnień mogących zabezpieczyć interesy osób narażonych na szkodę w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W skardze do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję J. U., Z. D. i J. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2005r. Zarzucili naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do dowolnych ustaleń w zakresie społeczno – ekonomicznych skutków pozwolenia wodnoprawnego z 1980r. Pełnomocnik Skarżących podniósł, iż rozpoznając sprawy sądy administracyjne: Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny podniosły konieczność ustalenia, że przy wydaniu decyzji doszło nie tylko do oczywistego naruszenia prawa, lecz także, że zaistniały negatywne skutki społeczno – ekonomiczne decyzji. Dopiero bowiem łączne spełnienie tych przesłanek pozwala na uznanie naruszenia prawa za rażące. Tymczasem Minister uznał dokonanie analizy skutków społeczno – ekonomicznych za zbędne i skupił się na ewentualnym wpływie wykonania uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego i skutkach dla wnioskujących o stwierdzenie jego nieważności. Skarżący przedłożyli opinię, z której wynika, iż przedmiotowy rów ma istotny wpływ na zmianę stosunków wodnych, nadto wnioskowali – gdyby przedłożone dowody były niewystarczające – o powołanie biegłego przez organ. Obowiązek, zatem wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonych decyzjach. Podał, iż przeprowadzenie ekspertyzy wnioskowanej przez skarżących było zbędne w niniejszym postępowaniu, natomiast celowe byłoby jej wykonanie w postępowaniu o zmianę warunków pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 133 Prawa wodnego lub w postępowaniu o ustalenie odszkodowania (art. 186 Prawa wodnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które należy do jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Organy winny korzystać z tej instytucji z wielką rozwagą i starannością. Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym, stosując wszelkie zasady i procedury określone w kpa, winny ograniczyć zakres swej kognicji do ustalenia, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności wskazana z art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie przede wszystkim jednak zostały wydane wyroki przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 (sygn. akt IV SA 1924/02) uchylił decyzje Ministra Środowiska stwierdzające nieważność pozwolenia wodnoprawengo na odbudowę urządzeń wodnych, regulację rzeki Ł. i szczególne korzystanie z wód tej rzeki. Skarga kasacyjna na powyższy wyrok została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2004r. (sygn. akt OSK 992/04). W tej sytuacji stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarówno sądy, jak i organy administracji związane są w danej sprawie oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyższych wyrokach. Niezwykle obszerny wywód prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego, a uzupełniony uwagami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny wyznaczył zakres postępowania przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego. Co do związania rozstrzygnięciami sądów administracyjnych nie mają wątpliwości również skarżący, podnosząc w skardze, iż organy nie wykonały w całości wskazówek zawartych w tychże wyrokach. Dokonując oceny wydanych obecnie w sprawie decyzji Sąd miał na uwadze przede wszystkim pogląd prawny oraz zalecenia WSA i NSA przedstawione w przytoczonych wyżej wyrokach. WSA w swoich rozważaniach podniosło, iż kluczową sprawą jest to, czy w ogóle w tej sprawie należało orzec o stwierdzeniu nieważności. WSA stanął na stanowisku, cytat: "Można zaryzykować stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja usuwając z obrotu prawnego oceniane w postępowaniu nieważnościowym pozwolenie wodnoprawne nie tylko nie spowoduje, w oczekiwanym zakresie, przywrócenie porządku prawnego, lecz przeciwnie wywoła szereg niezmiernie niekorzystnych następstw społecznych, które mogą być ocenione jako wynik działania organu z naruszeniem zasady państwa prawnego oraz przepisów art. 8 i art. 11 kpa". Wyrażony w zacytowanym zdaniu pogląd sugeruje, iż właśnie stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego spowoduje stan, który będzie trudny do zaakceptowania z punktu widzenia zasad poszanowania praworządności. Pogląd powyższy wiąże zarówno organy administracji, jak również skład orzekający w niniejszej sprawie. WSA, a ślad za nim NSA wywiódł, iż art. 156 § 1 pkt 2 kpa nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. Z rażącym natomiast naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, która wywołała oceniana decyzja. Skutki takie, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji. Jak podniósł NSA, w uzasadnieniu wówczas kontrolowanych decyzji nie rozważono ani skutków społecznych, ani ekonomicznych, jak również tego, czy pozostawienie decyzji w obrocie prawnym nie jest do pogodzenia z wymogami praworządności. WSA dalej podniósł, iż rażące naruszenie prawa mogłoby wystąpić wówczas, gdyby w wyniku tego naruszenia wystąpiła wada o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a nadto nie dająca się usunąć przy zastosowaniu mniej dolegliwych środków prawnych. W tym także zakresie Sąd zlecił, aby organ wyjaśnił, czy nie istnieją inne instrumenty prawne, które doprowadziłyby tą decyzję do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie Sąd zaproponował rozważenie możliwości zastosowania art. 161 § 1 kpa. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kontrolowana decyzja stanowi prawidłową realizację zarówno wskazówek sądów administracyjnych orzekających w sprawie, jak również poglądów prawnych przez nie wyrażonych. Z wywodów zawartych w szczególności w uzasadnieniu wyroku WSA można wywieść pogląd, iż koniecznym jest wyjaśnienie, czy w ogóle celowe było w tym konkretnym wypadku stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego po ponad 20 latach od jego wydania, ze wskazaniem, iż zadaniem organu będzie jednakże poprowadzenie postępowania w kierunku wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Co prawda sądy nałożyły na organ obowiązek ustalenia i wyjaśnienia pewnych kwestii, niezbędnych w ich ocenie do procedowania, jednakże wskazany kierunek rozumowania w tym przedmiocie prowadzić mógł jedynie do przyjęcia, iż aczkolwiek stwierdzono niewątpliwie naruszenie prawa, a to art. 21 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne, jednakże w świetle skutków ekonomicznych i społecznych tego naruszenia oraz możliwości pogodzenia z wymogami praworządności – nie będzie to rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością rozstrzygnięcia. Z tego powodu kwestia nieodwracalności skutków prawnych, która także była przedmiotem rozważań sądów poprzednio orzekających, co do wykonania niektórych punktów pozwolenia wodnoprawnego – stała się bezprzedmiotowa. Skutki w sferze prawa byłyby bowiem badane w sytuacji, gdyby jednak organ uznał, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia w części. Badając zatem rozstrzygnięcia wydane przez Ministra Sąd doszedł do wniosku, iż organ dokonał prawidłowej wykładni poglądów prawnych zaprezentowanych w powołanych wyrokach, a tok rozumowania przyjęty i skutkujący odmową stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia znalazł pełne oparcie w tejże ocenie prawnej. Odnośnie natomiast wykonania wskazówek sądów, co do dalszego toku postępowania, należy przyjąć, iż Minister zastosował się do nich, jednakże uzasadnienia zaskarżonych decyzji w tym zakresie należy ocenić jako nieudolne. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony organ podnosi, iż dokonanie analizy skutków społeczno – ekonomicznych uznaje za zbędne, natomiast w dalszej części skutki te rozważa. Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest rów opaskowy, wykonany na postawie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Otóż skarżący wywodzą, iż wskutek jego wykonania grunty przyległe do rowu ulegają takiemu osuszeniu, iż nie jest możliwe korzystanie z nich zgodnie z przeznaczeniem. A zatem nie tyle kwestią zasadniczą jest obowiązywanie pozwolenia wodnoprawnego (które obejmuje szereg innych czynności), lecz oddziaływanie jednego urządzenia wykonanego na jego podstawie. Skutki zatem ekonomiczne i społeczne dotyczą wobec tego kwestii odszkodowania na rzecz skarżących bądź przywrócenia naruszonych przez rów opaskowy stosunków wodnych na gruntach skarżących. Organ rozważając przedłożone opinie odnośnie skutków wywołanych tymże rowem dokonał w istocie oceny skutków przedmiotowego pozwolenia na gruncie społecznym i ekonomicznym, tak jak zleciły to sądy administracyjne obydwu instancji. W konsekwencji uznał, iż skutki te nie mogą warunkować uznania stwierdzonej wadliwości za rażącą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Co prawda uzasadnienie decyzji w tym zakresie należy uznać za mało czytelne i jak już wskazano nieudolne, jednakże spełnia ono w konsekwencji wymogi art. 107 § 3 kpa, jak również wykonuje wskazania zawarte w powoływanych wyrokach sądów administracyjnych. Kontrolowana decyzja realizuje także wskazówkę zawartą w wyroku WSA, a mianowicie organ przeanalizował czy istnieje inna norma, która może stanowić podstawę do wyeliminowania stwierdzonej wadliwości pozwolenia wodnoprawnego. Organ przyjął tutaj koncepcję nie tyleż wyeliminowania wady (którą jest brak w pozwoleniu okresu jego obowiązywania), ileż wyeliminowania istniejącego sporu. Wydaje się, iż z punktu widzenia zasad praworządności oraz racjonalności, którą to przesłanką winny się także kierować organy orzekające wskazany przez Ministra kierunek postępowania jest trafny, a zaproponowany zwykły tryb postępowania (art. 133 lub 186 Prawa wodnego) zmierzający do wyeliminowania skutków wadliwego pozwolenia w sferze społecznej i ekonomicznej należy w konsekwencji uznać za realizację wytycznych sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. D.S.