II OSK 344/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr/ Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Marek Gorski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ochrony S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5014/03 w sprawie ze skargi Gospodarstwa Rolnego S. spółka Spółka Jawna na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. ( sygn. akt 7/IV SA 5014/03 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r., zn. [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2003 r., która nakazano S. K., W. Z., T. W. i Z. B. – właścicielom Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania silosów zlokalizowanych na działce nr 408 w S. Gm. W. poprzez usunięcie z nich zgromadzonych osadów ściekowych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał S. K., W. Z., T. W. i Z. B. jako właścicielom Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania silosów zlokalizowanych na działce nr 408 w S. Gm. W. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, iż na w/w działce znajduje się 5 silosów żelbetowych, które od jesieni 2002 r. wykorzystywane były pod składowanie odpadów ściekowych, w przeciwieństwie do okresu wcześniejszego, kiedy poprzedni właściciel Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wykorzystywała je jako silosy paszowe. Organ uznał, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i stwierdził, że składowanie paszy jest czym innym niż składowanie odpadów ściekowych, natomiast zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia właściwego organu, o które inwestorzy nie wystąpili. Lokalizacja silosów po zmianie sposobu ich użytkowania nie jest także zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji S. K. i W. Z., działający w imieniu Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. wnieśli odwołanie, w którym stwierdzono, że silosy wykorzystywane są zgodnie z decyzją Starosty S. z dnia 9 października 2002 r. zezwalającą na działalność w zakresie odzysku odpadów w postaci osadów ściekowych na okres 10 lat. Nakaz usunięcia osadów ściekowych ingeruje więc w swobodę dysponowania własnością, szczególnie, że zarówno poprzedni, jak i ówczesny sposób wykorzystywania silosów jest związany z produkcją rolną. Zdaniem skarżącej składowanie pasz jest tym samym co składowanie odpadów ściekowych, natomiast pismo Wójta Gminy, w którym stwierdzono sprzeczność sposobu wykorzystywania silosów z planem miejscowym jest wydane bez podstawy prawnej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu, po uprzednim zaopiniowaniu tej zmiany przez służby ochrony środowiska. W skardze na tą decyzję, wniesioną przez S. K. i W. Z., zarzucono naruszenie art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych, które są użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem, naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że lokalizacja silosów po zmianie sposobu użytkowania jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania przez nienależyte wyjaśnienie sprawy i niewyczerpanie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Gospodarstwo Rolne S. dzierżawi od Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomość rolną z zabudowaniami o pow. 342 ha. Do celu produkcji roślin bioenergetycznych, co stanowi główne zamierzenie Spółki, niezbędne jest gromadzenie nawozu. Spółka uzyskała zezwolenie Starosty S., który decyzją z dnia 9 października 2002 r. upoważnił Spółkę na okres 10 lat do prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów w postaci osadów ściekowych oraz grzybni pofermentacyjnej z obowiązkiem ich magazynowania w 5 silosach znajdujących się na terenie gospodarstwa. Ze względu na niemożność pozyskania grzybni pofermentacyjnej, silosy wykorzystywane były wyłącznie do składowania osadów ścieków komunalnych, co w myśl art. 43 ust. 5 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach nie wymaga uzyskania zezwolenia. Silosy to typowe obiekty magazynowe przeznaczone do przechowywania różnych substancji związanych z produkcją rolną, nie ma podstaw do żądania uzyskania zezwolenia i wcześniejszej opinii w zakresie ochrony środowiska, ponieważ komunalne osady ściekowe w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów sklasyfikowane są jako bezpieczne, a ponadto działalność w zakresie odzysku osadów ściekowych do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, zgodnie z art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach nie jest reglamentowana zezwoleniem administracyjnym. Ponadto wskazano, iż miejsce składowania osadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 kpa, podstawowe zaś znaczenie miała kwestia ustalenia czy w świetle art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego nastąpiła zmiana sposobu użytkowania silosów. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zachodzi wówczas, gdy powoduje skutki określone w przepisie art. 71 Prawa budowlanego. Tymczasem organ ustalił, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego tylko dlatego, że zmienił się przedmiot przechowywania z paszy na osady ściekowe. Sąd uznał, że wprawdzie silosy mają swoje ukierunkowane przeznaczenie, lecz może ono polegać także na gromadzeniu i przechowywaniu innych substancji, aktualnie potrzebnych w prowadzeniu gospodarstwa. Zgodnie zaś z przepisami ustawy o odpadach komunalne osady ściekowe mogą być stosowane w rolnictwie, m.in. do prawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i produkcji pasz. Zdaniem Sądu uprawnieniem właścicielskim jest decydowanie jaki rodzaj produktu przechowywany będzie w silosach, które ze swojej natury służą do przechowywania. Jedynie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru, że zmiana substancji przechowywanych spowodowała pogorszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń byłoby zasadne stwierdzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ ustaleń takich nie poczynił, uznając jako oczywistość, że przechowywanie osadów ściekowych powoduje pogorszenie warunków ochrony środowiska. Sąd zauważył, że jeżeli inspekcja ochrony środowiska dokonała jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie osadów ściekowych to zasadne byłoby ich wykorzystanie jako materiału dowodowego w sprawie. Z powyższych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej, wniesionej od powyższego wyroku przez Stowarzyszenie Ochrony S., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62,poz.628 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134,poz.1140) polegające na błędnym przyjęciu, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy gromadzona substancja nie spełnia wymogów określonych w powyższych przepisach i nie może być wykorzystywana do produkcji rolnej. W skardze kasacyjnej zarzucono jednocześnie naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 106 § 3 i § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu dowodów przedstawionych Sądowi w postaci dokumentów urzędowych, mających bezpośrednie zastosowanie i zasadnicze znaczenie dla sporu a znanych organom administracji. W skardze kasacyjnej wnoszono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, która – zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, nie została wniesiona przez osoby uprawnione, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie stwierdził, iż do gromadzonej substancji zastosowanie ma art. 43 ustawy o odpadach i przepisy rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych, przyjmując, że substancja spełnia wymogi określone w tych przepisach, tymczasem w myśl ustaleń urzędowych są to odpady podlegające szczególnym warunkom przechowywania i magazynowania. Ponadto podniesiono, że Sąd nie uwzględnił zgromadzonych w toku postępowania dokumentów urzędowych, w szczególności pisma Inspekcji Ochrony Środowiska Delegatury w M. z dnia 9 września 2003 r., pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 grudnia 2003 r., pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zn [...], pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego Dept. Rolnictwa i Ochrony Środowiska z 18 czerwca 2003 r.,. pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska 15 maja 2003 r., pisma Inspekcji Ochrony Środowiska Delegatury w M. z 30 kwietnia 2003 r. Z pism tych wynika, że Spółka składuje odpady bez zezwolenia, które zostało cofnięte, składowanie odbywa się z naruszeniem przepisów art. 43 ustawy o odpadach i przepisów rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych, a składowane osady stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi. Odpady te, wbrew twierdzeniom Sądu, nie mogą być stosowane w rolnictwie, a ich składowanie w silosach narusza przepis art. 71 prawa budowlanego, gdyż zmienia warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W świetle akt sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art.43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62,poz.628 ze zm.)oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134,poz.1140) i uznanie że substancje składowane w silosach przez Gospodarstwo Rolne S. Spółka Jawna w W. są komunalnymi osadami ściekowymi, które można stosować w rolnictwie( w sytuacji gdy o możliwości takiej, obwarowanej wieloma warunkami, przesądzają powołane przepisy) musi być uznany za zasadny. Powołany przez Sąd I instancji art.43 ust.1 ustawy o odpadach stanowi jedynie w punktach 1 -5 gdzie i w jakich celach komunalne odpady ściekowe mogą być stosowane (w aktualnym brzmieniu powołanego przepisu [zmiana wprowadzona ustawą z 2005 r., Dz. U. Nr 175, poz.1458] dodano warunek, iż odzysk komunalnych odpadów ściekowych polegający na ich stosowaniu określonym w punktach 1-5, powinien się odbywać z zachowaniem warunków określonych w ust. 1a-7).Nie można się zgodzić w świetle dołączonych dokumentów urzędowych ze stwierdzeniem Sądu, iż w świetle powołanego przepisu art. 43 ustawy o odpadach(w wersji pierwotnej) nie można uznać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania silosów, jedynie na tej podstawie, że przechowywane w nich są odpady ściekowe mogą być wykorzystywane w rolnictwie. Istotnie, odpady ściekowe mogą być wykorzystywane w rolnictwie, ale jak wyżej wskazano, dopiero po spełnieniu określonych warunków i w określonym zakresie. Przedstawione Sądowi I instancji dokumenty urzędowe, jak wynika z akt znane organom prowadzącym postępowanie, mogą potwierdzać samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu i nie pozwalają na uznanie, że organ przyjął jako oczywistość – bezpodstawnie - że przechowywanie w przedmiotowych silosach komunalnych osadów ściekowych (jeśli miały one w istocie taki charakter) ze swej istoty powoduje pogorszenie warunków ochrony środowiska. Podniesiony przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut braku ustaleń w tej kwestii nie może być uznany za zasadny a niewykorzystanie istotnych dla wyniku sprawy dokumentów urzędowych sporządzonych przez organy ochrony środowiska naruszało przepis art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). W świetle akt sprawy i znajdujących się w nim dokumentów rejestrowych wnoszących skargę niezasadne okazało się żądanie oparcia orzeczenia na przepisie art. 189 P.p.s.a., bowiem skarga została wniesiona przez podmioty uprawnione. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.