II OSK 1349/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 538/05 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..], nr [..] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz M. R. kwotę 230 (dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów przejazdu. II OSK 1349/07 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Lubina postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku M. R. - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Lubinie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało na wniosek M. C.. W dniu 1 czerwca 2005 r. M. R. - właścicielka nieruchomości sąsiedniej - złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Według wnioskodawczyni "ustalenie nieważności decyzji" w sprawie podziału działki nr [...], skutkować będzie bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wywodził, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa się jedynie granice terenu objętego wnioskiem, a inwestor dość dokładnie określił granice działki, nie ma więc podstaw do zawieszenia postępowania. Organ wskazał też, że w ewidencji gruntów działka nr [...] figuruje jako oddzielna nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. R. podniosła, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie podziału działki, w wyniku którego powstała działka nr [...], będzie miało wpływ na decyzję w sprawie warunków jej zabudowy, gdyż w sytuacji gdy Sąd uchyli tę decyzję, zniknie działka nr [...], co spowoduje bezprzedmiotowość postępowania. Może się też okazać, że inwestor nie ma legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy. Zmianie może też ulec mapa zasadnicza. Ponadto organ nie zwrócił uwagi, że dział I księgi wieczystej dotyczący obszaru nieruchomości, nie jest objęty "rękojmią wiary ksiąg wieczystych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Motywując swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Celem decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest ustalenie czy na danym terenie określona zabudowa może być realizowana w sposób umożliwiający kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zgodność inwestycji z przepisami prawa. Z przepisu § 1 pkt 1 -5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) jednoznacznie wynika, że na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mają wpływu kwestie podziałowe nieruchomości, bowiem należy w niej określić jedynie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Również przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie jest obowiązany wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele zabudowy. Decyzję tę - zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu można wydać, więcej niż jednemu wnioskodawcy, gdyż nie rodzi ona praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kolegium podzieliło więc stanowisko organu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy dotyczącej podziału nieruchomości nr 24 nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. R. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dotyczące unieważnienia decyzji o podziale działki nr [...], nie ma wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; nie rozpoznanie istoty sprawy polegające na zaniechaniu rozpoznania stanu faktycznego, w którym ustalenie linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu będą zupełnie inne niż istniejące w dniu wydania postanowienia, jeżeli WSA w Warszawie uzna podział działki nr [...] za nieważny. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. W toku postępowania sądowadministracyjnego swój udział w postępowaniu zgłosił również prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, który wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. , sygn. akt II SA/Wr 538/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Lubina. Uzasadniając Sąd i instancji wskazał, , że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co - niezależnie od zarzutów skargi - obligowało Sąd do uchylenia wskazanych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podniósł, iż aby można było rozważać kwestię zawieszenia (lub nie) postępowania administracyjnego musi być spełniony wymóg jego skutecznego wszczęcia. Instytucja zawieszenia postępowania - jako kwestia wpadkowa w postępowaniu głównym - pozostaje w ścisłym związku i w zależności od postępowania głównego i nie może funkcjonować samodzielnie bez tego postępowania. Jeżeli zatem nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie, nie może zaistnieć stan jego zawisłości i bezpodstawne jest rozważanie przesłanek zawieszenia tego postępowania. Oceny czy doszło do wszczęcia postępowania organy winne dokonywać przez pryzmat art. 61 § 1 k.p.a., który określa zasady wszczęcia postępowania administracyjnego - z urzędu lub na żądanie strony. Przywołana norma musi być jednak interpretowana w związku z przepisami prawa materialnego, które regulują inicjatywę wszczęcia postępowania i przesądzają, czy postępowanie może być wszczęte z urzędu, czy na wniosek strony. W rozpoznawanej sprawie taką podstawą materialnoprawną są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stanowią one, że ustalenie w decyzji administracyjnej warunków zabudowy możliwe jest jedynie na wniosek inwestora (art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1 ustawy). Konsekwentnie, dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymagany jest wniosek inwestora. W niniejszej sprawie wniosek taki - co nie budzi wątpliwości - został złożony. Zważyć jednak należy, że dla wywołania skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, winien on spełniać nie tylko wymagania wynikające z przepisów prawa materialnego (art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ale również - jak każde inne podanie - minimalne wymogi formalne określone w przepisach procesowych (art. 63 k.p.a.). Na podstawie przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy ustalić można, że znajdujący się w tych aktach wniosek inwestora- M. C. nie został przez niego podpisany. Stanowi to o braku formalnym wniosku wynikającym z art. 63 § 3 k.p.a. Jak wcześniej zaznaczono, kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana jest przez Sąd według stanu faktycznego i prawnego jaki istniał w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, zatem bez znaczenia dla tej oceny musi pozostać fakt, iż wniosek ten został podpisany przez inwestora już w trakcie toczącego się postępowania sądowodaministracyjnego. Stwierdzić zatem należy, że wobec wskazanego braku formalnego, przedmiotowy wniosek, nie mógł w momencie jego złożenia, wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie której dotyczył. Skutek taki może bowiem wywołać tylko wniosek kompletny, nie dotknięty żadnymi brakami. Jednocześnie zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w zaistniałej sytuacji, organ zobowiązany był wezwać stronę do usunięcia wskazanego uchybienia przez podpisanie wniosku. O skuteczności wszczęcia postępowania decydowałoby zatem zachowanie inwestora. W przypadku uzupełnienia wskazanego braku w zakreślonym terminie, wniosek powodowałaby wszczęcie postępowania z dniem jego złożenia, natomiast jego nie uzupełnienie skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdyż nie byłby on zdolny wywołać skutku prawnego inicjującego postępowanie administracyjne. Przedstawione okoliczności pozostawały również w ścisłym związku z kontrolowanym obecnie rozstrzygnięciem. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku M. R. o zawieszenie postępowania organy administracji winne były w pierwszym rzędzie rozważyć, czy - wobec zaistniałych braków formalnych wniosku - doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego i czy w ogóle można oceniać przesłanki jego zawisłości. Prawidłowa ocena tych okoliczności wymagała uprzedniego podjęcia przez organ czynności nakazanych przepisem art. 64 § 2 k.p.a. Ich zaniechanie prowadziło zaś do naruszenia wskazanej normy. W związku powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu i instancji. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, w związku z art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 138 § 2, art. 144 Kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i o oddalenie skargi M. R., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwie został złożony przez M. C.. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że wnioskodawca uczestniczył we wszystkich czynnościach prowadzonego postępowania wszczętego na jego wniosek. Złożony wniosek dotknięty był brakiem formalnym , to jest nie zawierał podpisu wnioskodawcy. Jednakże został on sporządzony własnoręcznie przez M. C., który w nagłówku wpisał swoje dane osobowe. W ocenie Kolegium aktywność M. C. w całym procesie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na kwestionowanie skuteczności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż Sąd I instancji przed wydaniem zaskarżonego wyroku otrzymał oryginał podpisanego przez M. C. wniosku. Strona skarżąca nie podziela nadto stanowiska Sądu I instancji, jakoby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone było zgodnie z inicjatywą M. C., na jego wniosek, strony były informowane na bieżąco o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła jak na wstępie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisu postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć ustawowy wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytucyjnych jej elementów uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej postawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko- radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zgodnie bowiem z art. 63 § 2 i § 3 Kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, określenie żądania oraz jej podpis. Powołany powyżej przepis wyznacza minimum wymagań formalnych, od spełnienia których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej. Jest to bowiem minimum wymagań, bez których nie można ustalić zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie , a mianowicie podmiotu, który przedstawia swoje żądania. Bez wskazania osoby, od której pochodzi, jej adresu i podpisu nie można dokonać indywidualizacji tej osoby. Podpis przesądza, że żądanie pochodzi od osoby, która wniosła podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego. Konsekwentnie do zasady uregulowanej w art. 9 Kpa. zobowiązującej organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego , braki co do treści podania nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 § 2 Kpa., realizujący ogólną zasadę rządzącą postępowaniem administracyjnym nakłada na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania, w terminie 7 dni, z pouczeniem że nie uzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do takich braków należy między innymi podpis strony. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty w ustawowym terminie siedmiu dni, uniemożliwi wywołanie skutku prawnego oczekiwanego przez stronę. W świetle powyższego należy podzielić wątpliwości Sądu I instancji, czy doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji czy konieczne było rozważanie przesłanek zawieszenia postępowania. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzekł zgodnie z art. 204 pkt 2 tejże ustawy.