IV SA/Wa 12/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych. uchyla zaskarżoną decyzję IV SA/Wa 12/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...]Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] którą odmówiono P. S. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2005. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. P. S. złożył w dniu 11 maja 2005 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 73, poz. 657, ze zm.). Organ I instancji podniósł, iż na podstawie art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., ze zm.) nieobecność producenta rolnego podczas kontroli traktowana jest jako uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, ponieważ większość zobowiązań wynikających z przystąpienia do działania -wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - można skontrolować jedynie poprzez weryfikację tych wymogów w obrębie siedliska oraz uzyskując w trakcie kontroli odpowiednie oświadczenia od producenta rolnego lub osoby przez niego upoważnionej. A zatem organ I instancji odmówił przyznania płatności na rok 2005 wobec tego, iż wnioskodawca nie był obecny w dniu kontroli co rozumieć należy jako odmowę takiej kontroli. IV SA/Wa 12/07 W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał słuszność decyzji organu I instancji pod względem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy podniósł, iż wniosek P. S. obejmował działki ewidencyjne nr: [...] . W dniu 15 września 2005 r. skarżący został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie. Dnia 20 września 2005 r. przeprowadzono wspomniana kontrolę, która stwierdziła nieprawidłowości: * na działce rolnej A - powierzchnia deklarowana - 7,38 ha, stwierdzona - 2,86 ha, * na działce rolnej B - powierzchnia deklarowana - 2,22 ha, stwierdzona - 0,74 ha, * na działce rolnej C - powierzchnia deklarowana 12,4 ha, stwierdzona - 12,02 ha. Pomimo powiadomienia producenta rolnego o przewidywanej kontroli, P. S. w niej nie uczestniczył. Wobec powyższego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za uzasadnione uznał zastosowanie art. 23 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący nie został powiadomiony w sposób przewidziany przepisami kpa o dacie stawiennictwa na terenie siedliska w związku z zamiarem dokonania czynności kontrolnych. Otrzymał wprawdzie informację telefoniczną ale w tym czasie przebywał poza krajem i nie mógł uczestniczyć w kontroli. Podczas rozmowy telefonicznej zasugerował przełożenie terminu o kilka dni, bądź ustalenie pełnomocnika działającego w jego imieniu lecz otrzymał odpowiedź negatywną. Nadto skarżący podał dwa nazwiska osób, które mogły pomóc w ustaleniu położenia działek, jedną z nich był R. G. z ANR w W. W odpowiedzi poinformowano skarżącego, iż jego obecność nie jest obowiązkowa. Podsumowują skarżący stwierdził, iż złożenie skargi stało się konieczne i w pełni uzasadnione wobec tego, iż nie nastąpiło prawidłowe powiadomienie skarżącego oraz organ administracji państwowej nie uwzględnił wniosku o powołanie pełnomocnika z powodu pobytu producenta rolnego poza krajem. IV SA/Wa 12/07 W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż dnia 13 grudnia 2006 r. wystosował do firmy P. Sp. z.o.o. przeprowadzającej kontrolę w gospodarstwie pismo wraz z prośbą o udzielenie informacji, czy pracownik tej firmy w czasie powiadomienia telefonicznego P. S. dnia 15 września 2005 r. o planowanej kontroli udzielił wnioskodawcy informacji, iż jego obecność nie jest obowiązkowa oraz informacji, iż w przypadku niemożności uczestniczenia producenta rolnego podczas kontroli, nie ma obowiązku ustalania przez niego pełnomocnika działającego w jego imieniu. W odpowiedzi P. sp. z.o.o. oświadczyło, iż pracownik firmy J. L. podczas rozmowy telefonicznej poinformował P. S. "o obowiązku uczestniczenia podczas kontroli ONW producenta rolnego lub osoby przez niego pisemnie upoważnionej". Ponadto organ wskazał, iż skarżący nie został powiadomiony o terminie stawiennictwa na terenie siedliska w sposób przewidziany przepisami kpa albowiem zgodnie z art. 55 kpa w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności. A zatem, zdaniem organu, powiadomienie telefoniczne jest powiadomieniem prawidłowym, wywołującym skutki prawne w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. IV SA/Wa 12/07 Wskazana decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca w art. 7 kpa nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa nakazuje organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 107§3 kpa uzasadnienia decyzji, a uzasadnienie to powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107§3 kpa). W art. 80 kpa sformułowana została zasada swobodnej oceny dowodów, według której organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Podstawą prawną wydania decyzji był art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., ze zm.), zgodnie z którym wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy są odrzucane jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. W pierwszej kolejności wymaga pokreślenia, że ani przepisy w/w rozporządzenia ani też rozporządzenia Rady nr 1782/2003 nie podają definicji pojęcia "uniemożliwiania przeprowadzenia kontroli". A zatem w celu prawidłowego rozpoznania wniosku organ winien dokonać interpretacji (wykładni) tego przepisu. Organ administracji - odmawiając skarżącemu przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyjął, że skoro P. S. nie był obecny na gruncie podczas kontroli to tym samym uniemożliwił jej przeprowadzenie. Trafny jest w ocenie Sądu zarzut skarżącego co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione wskazane przez organ warunki uzasadniające IV SA/Wa 12/07 odmowę przyznania płatności. W szczególności organ nie wykazał, ażeby P. S. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Wykładnia tego pojęcia musi być wszak dokonana w zgodzie w ogólnymi zasadami prawa a zatem organ winien wziąć pod uwagę nie tylko fakt niestawiennictwa wnioskodawcy podczas kontroli, ale też przyczyny tego niestawiennictwa. Skarżący konsekwentnie podnosił, że został powiadomiony telefonicznie o terminie kontroli oraz, że informował rozmówcę, że nie może być na niej obecny z uwagi na to, że przebywa za granicą. Powyższe wynika także z treści protokołu, w którym zostało wskazane, że "niestety producent przeznaczony do kontroli nie może w niej uczestniczyć; powód; pobyt za granicą". Jak wynika z oświadczeń skarżącego proponował on przeprowadzenie kontroli na gruncie w innej dacie, po jego powrocie z zza granicy, jednakże wniosek ten nie został uwzględniony. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ administracji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Zgodnie z określoną w art. 15 i 138 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć (tak m.in. wyrok NSA z 22.03.1996r. Sa/Wr 1996/95 ONSA 1997, nr 1, poz. 35), winien zatem w szczególności odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu i zbadać ponownie sprawę z ich uwzględnieniem. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy w omawianym zakresie. Wprawdzie jak wynika z akt postępowania i odpowiedzi na skargę ( a nie uzasadnienia zaskarżonej decyzji) zwrócił się do Spółki P. wykonującej kontrole obszarowe w tym czasie na zlecenie Agencji, o podanie informacji dotyczącej sposobu przeprowadzenia kontroli, jednakże poczynione ustalenia nie pozwalają przyjąć, że sprawa została należycie wyjaśniona. W/w spółka - w odpowiedzi wskazała, że "J. L. podczas informowania producenta rolnego o planowanej kontroli ONW postąpił zgodnie z obowiązującą instrukcją kontroli obszarowej i ONW wersja 3.1 tj. poinformował również o obowiązku uczestniczenia w kontroli ONW producenta rolnego lub osoby przez niego pisemnie upoważnionej". Zgodnie z treścią art. 75 kpa za dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jeśli zatem organ dopuścił jako dowód oświadczenie podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki P. to winien był wskazać czy dał wiarę temu oświadczeniu i dlaczego, mając przy tym na uwadze, że twierdzenia skarżącego w tym zakresie są przeciwne: P. S. IV SA/Wa 12/07 twierdzi bowiem, że nie został poinformowany o możliwości ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania go w czasie kontroli. Dodatkowo wskazać należy, że ustawodawca w art. 9 kpa nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z oświadczenia złożonego przez skarżącego wynika natomiast, że nie tylko, iż nie został poinformowany o konsekwencjach swojej nieobecności w czasie kontroli, ale że rozmówca telefoniczny stwierdził, że "kontrolujący poradzą sobie na gruncie" , co wskazywało na to, że jego obecność nie jest obowiązkowa. Stoi to wprawdzie w sprzeczności z twierdzeniami J. L. jednakże - co zostało wyżej wskazane organ winien odnieść się do tych kwestii a ocena organu odwoławczego winna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Natomiast nietrafny jest zarzut skarżącego, iż o terminie stawiennictwie na terenie siedliska nie został powiadomiony zgodnie z przepisami kpa. Zgodnie z treścią art. 25 w/w rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych wypadków. Organ administracji prawidłowo zatem powiadomił skarżącego o planowanej kontroli. Gdyby natomiast przyjąć- jak to wskazuje organ administracji w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 55 kpa to konsekwentnie - nie może ujść uwadze, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie wskazał przyczyn, dla których uznał, że przeprowadzenie kontroli w określonej dacie jest czynnością niecierpiącą zwłoki w rozumieniu tego przepisu. Reasumując- zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77§1, 80, 107§3, 15, 138 i 9 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a zatem należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego odwołania organ weźmie pod uwagę IV SA/Wa 12/07 wskazane wyżej okoliczności i rozważania prawne, w szczególności wyjaśni przyczyny nieobecności skarżącego na gruncie podczas kontroli oraz - w przypadku stwierdzenia, że nieobecność ta była usprawiedliwiona - oceni czy mogła ona stanowić przyczynę odmowy przyznania wnioskowanej dopłaty. Z tych wszystkich względów -na mocy art. 145§1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.