II SA/Bd 1189/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik ( spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale na rozprawie w dniu 21 lutego 2007r. sprawy ze skargi "P." na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zakazu przywozu przetworzonych białek zwierzęcych z Państw Członkowskich Unii Europejskiej oddala skargę. II SA/Bd 1189/06 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2006 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w C. zakazał P. przywozu przetworzonych białek zwierzęcych z Państw Członkowskich Unii Europejskiej. Wskazał przy tym, iż cofnięcie zakazu możliwe będzie po uzyskaniu każdorazowo zezwolenia Głównego Lekarza Weterynarii na przywóz białek pochodzenia zwierzęcego z Państw Członkowskich oraz po spełnieniu następujących warunków: 1. każdej przesyłce musi towarzyszyć dokument handlowy, 2. każda przesyłka musi trafić bezpośrednio do zakładu w miejscu przeznaczenia, 3. właściwe władze w miejscu przeznaczenia będą informowane o każdej przesyłce zgodnie z obustronnym porozumieniem (system Traces). W motywach decyzji organ wskazał, iż P. używa do produkcji karmy dla zwierząt towarzyszących białek pochodzenia zwierzęcego sprowadzanych z Państw Członkowskich Unii Europejskiej bez stosownego zezwolenia, naruszając tym samym przepis art. 8 ust. 2-6 Rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. W odwołaniu od powyższej decyzji "P." wniosła o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wywodząc, iż decyzja ta została wydane bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem odwołującej się z art. 8 Rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002 wynika, iż to wysyłający produkty jest zobowiązany uzyskać zezwolenie na przyjęcie ich w innym Państwie Unii, a nie ich odbiorca produktu na ich przywóz, przy czym wymieniony przepis nie przewiduje wydawania w tym zakresie decyzji. Ponadto kompetencje do udzielania zgody przypisane są wyłącznie "właściwym władzom", co zgodnie z art. 2 Rozporządzenia oznacza organ centralny Państwa Członkowskiego. Tym samym Powiatowy Lekarz Weterynarii nie posiadał uprawnienia do wydawania jakiejkolwiek decyzji w powyższym przedmiocie. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r., wydaną na podstawie art. 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 69, poz. 625; z późn. zm.), art. 54 ust. 1 i 2 pkt b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt w związku z art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść wymienionych na wstępie decyzji przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1774/2002, zakwestionował twierdzenia strony zawarte w odwołaniu, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Stwierdził nadto, iż kompetencje organów sprawujących nadzór weterynaryjny do stosowania środków wykonawczych w stosunku do podmiotu, którego działanie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami wynikają z rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.. Powiatowy Lekarz Weterynarii na mocy art. 54 ust. 1 i 2 lit b tegoż rozporządzenia był władny wydać rozstrzygnięcie o zakazie przywozu przetworzonych białek zwierzęcych. Pominięcie zaś w podstawie prawnej decyzji I instancji wyżej wskazanego przepisu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. [...] Lekarz Weterynarii podniósł ponadto, iż kompetencje organu I instancji do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej wynikają obok aktów powołanych, również z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję P. wnosząc o jej uchylenie zarzuciła, iż przepisy powołane w zaskarżonej decyzji nie dawały uprawnienia Powiatowemu Lekarzowi weterynarii do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej zezwolenie, o którym mowa w art. 8 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 jest w istocie wymianą informacji pomiędzy właściwymi władzami w miejscu pochodzenia i miejscu przeznaczenia surowca. Przepis ten nie przewiduje zaś wydania zgody w formie decyzji. Poza tym według skarżącej rola Powiatowego Lekarza Weterynarii sprowadza się jedynie do obowiązków kontrolnych wymienionych w art. 8 ust. 6 rozporządzenia i dopiero w sytuacji niewykorzystywania otrzymanego towaru do wyznaczonych celów lub nieprowadzenia pełnej dokumentacji przez importera Powiatowy Lekarz Weterynarii może zastosować sankcje określone w art. 54 ust. 1 i 2 pkt b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.. Niezależnie od powyższego w skardze podtrzymano wcześniejszy zarzut dotyczący naruszenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii przepisów o właściwości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wywodząc, iż strona skarżąca była informowana o istniejącej procedurze w zakresie sprowadzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego pomiędzy Państwami Członkowskimi, czego dowodzą pisma Głównego Lekarza Weterynarii z 28 czerwca 2006 r. i 28 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić skutecznie zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy administracji - w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej - stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń zgodnie z Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą i postanowieniami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864). Wyjątkiem od zasady wywierania bezpośredniego skutku przez normy rozporządzenia jest sytuacja, gdy przepisy danego rozporządzenia są niejasne, nieprecyzyjne i pozostawiają swobodę uznania państwom odpowiedzialnym za ich stosowanie. Przez normę jasną i precyzyjną należy przy tym rozumieć normę, która w sposób jednoznaczny formułuje obowiązek podmiotu. Do aktów stosowanych bezpośrednio zaliczyć należy m.in. rozporządzenie (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. UE L. Nr 273, poz. 1). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego i produkty przetworzone są wysyłane do innych Państw Członkowskich wyłącznie z zastrzeżeniem warunków ustanowionych w ust. 2-6. W ust. 2 wyżej wymienionego przepisu wskazano na konieczność uzyskania zezwolenia na przyjęcie surowca kategorii 1, surowca kategorii 2, produktów przetworzonych otrzymanych z surowca kategorii 1 lub 2 oraz przetworzonych białek zwierzęcych od Państwa Członkowskiego stanowiącego miejsce przeznaczenia. Przed wysłaniem warunków zezwolenia Państwa Członkowskie mogą zastosować przetwarzanie metodą 1. Z kolei z ust. 4 tego artykułu wynika obowiązek informowania, przez właściwe władze Państwa Członkowskiego w miejscu pochodzenia wysyłanego produktu ubocznego pochodzenia zwierzęcego lub produktu przetworzonego, właściwych władz innego Państwa Członkowskiego w miejscu przeznaczenia o każdej przesyłce za pośrednictwem systemu ANIMO lub w inny sposób uzgodniony w obustronnym porozumieniu. W ocenie Sądu nie można utożsamiać obowiązku uzyskania zezwolenia, o którym mowa w ust. 2 art. 8, z poinformowaniem o przesyłce właściwych organów w miejscu przeznaczenia przez właściwe organy w miejscu pochodzenia. Są to bowiem dwa odrębne wymogi, których spełnienie warunkuje możliwość wysłania produktów, o których mowa w cytowanym przepisie. Już z samej słownikowej definicji zezwolenia wynika, iż jest to oficjalna zgoda, pozwolenie na coś, wyrażone zwykle na piśmie (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. prof. Stanisława Dubisza). W znaczeniu prawnym zezwolenie, to władcze rozstrzygnięcie, akt indywidualny skierowany do konkretnego podmiotu przyznający mu określone uprawnienia. Takie zezwolenie wydawane przez kompetentny organ administracji publicznej na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego, to nic innego tylko decyzja administracyjna. Tymczasem udzielenie przez jeden podmiot drugiemu podmiotowi informacji nie jest przejawem władczej formy działania któregokolwiek z podmiotów. Należy również zwrócić uwagę, iż w ust. 2 art. 8 jest mowa o wysłaniu warunków zezwolenia, a zatem z jego uzyskaniem wiązać się będzie obowiązek spełnienia pewnych warunków. Świadczy to jednoznacznie o tym, że wyżej wskazany przepis nie dotyczy wymiany informacji między Państwami Członkowskim, ani też nie wiąże wyrażenia zgody przez Państwo Członkowskie stanowiące miejsce przeznaczenia przesyłki jedynie z przesłaniem tejże informacji przez Państwo Członkowskie miejsca pochodzenia. Zdaniem Sądu takie rozumienie uregulowania przepisu art. 8 ust. 2 rozporządzenia, odczytanego na podstawie wykładni językowej całkowicie odpowiada celom rozporządzenia, na co wskazuje preambuła tegoż rozporządzenia. Potrzeba regulacji kwestii związanych ze stosowaniem i usuwaniem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, wiąże się bowiem z zapewnieniem wysokiego poziomu zdrowia w Unii Europejskiej przez ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się BSE i innych chorób zwierzęcych, ograniczenie ilości zanieczyszczeń chemicznych takich jak dioksyny oraz ryzyka dla zdrowia ludzi. Obowiązek uzyskania zezwolenia na przywóz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego służy zaś właściwemu nadzorowi i kontroli tych produktów. Wątpliwości wzbudzać może to, kto jest adresatem normy zawartej w art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, a zatem na kim ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia. Oczywistym jest bowiem, że zezwolenie jak wyżej wskazano, musi być skonkretyzowane co do jego przedmiotu i podmiotu, dla którego jest wydawane. Rozważając powyższą kwestię należy zwrócić uwagę, iż w art. 8 ust 2 rozporządzenia jest mowa o konieczności uzyskania zezwolenia na przyjęcie produktów pochodzenia ubocznego. Tym samym logicznym wnioskiem będzie, iż obowiązek uzyskania zezwolenia spoczywa na importerze, jako podmiocie przyjmującym produkt. Taka interpretacja cytowanej normy w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z treścią ust. 1 art. 8 rozporządzenia. W przypadku PROVIMI-ROLIMPEX winien on uzyskać zezwolenie w postaci decyzji spełniającej wymogi przewidziane w k.p.a.. Ponieważ strona skarżąca nie uzyskała zezwolenia na przywóz przetworzonego białka zwierzęcego z innego Państwa Członkowskiego, zasadnie zastosowano, co do niej sankcje, o których mowa w art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. UE L Nr.165, poz. 1). Zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Do niezgodności należy niewątpliwie zaliczyć brak zezwolenia. Definicję pojęcia właściwy organ zawiera art. 2 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia, w myśl którego oznacza ono organ centralny Państwa Członkowskiego właściwy do organizowania kontroli urzędowych lub jakikolwiek inny organ któremu przyznano taką kompetencję. W świetle zaś art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. Nr 33, poz. 287, ze zm.) kompetencje do podejmowania działań, o których mowa w cytowanym art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 posiada powiatowy lekarz weterynarii. Tym samym zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia właściwości nie znajduje uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.