III SA/Kr 50/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 28 października 2005 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołań E. J. – K., M. K., M. K. i M. U. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].2005 r. znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu nr [...] jedn. ewid. [...] polegającej na zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działki : nr [...] o pow. [...] ha obj. KW [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha; działki nr [...] o pow. [...] ha obj. KW [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. 00/100/1086 ze zm.). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. J. R., A. C. i K. G. wystąpiły z wnioskiem o dokonanie w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jedn. ewid. [...] zmiany konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek nr [...] i nr [...] zgodnie z operatem rozgraniczenia parcel katastralnych [...] i [...] zatwierdzonym decyzją z dnia [...].1966, znak [...], celem doprowadzenia do zgodności ze stanem prawnym. Rozpatrując sprawę Prezydent Miasta ustalił, że nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...] składająca się z działki nr [...] o pow. [...] ha położona w Obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowi własność J. R. w udziale wynoszącym [...] części, A. C. oraz K. Z. po zmianie nazwiska – G. w udziałach po [...] części. Nieruchomość objęta natomiast księgą wieczystą nr [...] składającą się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha położona w tym samym obrębie stanowi na podstawie wypisu z księgi wieczystej oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].1995 r. sygn. Akt l Ns 812/95/S o stwierdzeniu nabycia spadku po K. K. własność, każdoczesnego właściciela lokalu nr [...] wydzielonego do księgi wieczystej lokalowej nr [...] w [...] cz. t.j. M. U. c. W. i K. oraz każdoczesnego właściciela lokalu nr [...] wydzielonego do księgi wieczystej lokalowej nr [...] w [...] cz. t.j. E. J. – K. w [...] + [...] + [...] cz., M. K. i M. K. po [...] + [...] części. Organ wskazał, iż sporządzony w dniu [...].2004 r. za Nr. ks.rob. [...] przez geodetę uprawnionego operat pomiarowy przyjęty do zasobu [...].2005 r. za Nr [...] potwierdził, po pierwsze, że stan zarejestrowany w operacie ewidencji gruntów i budynków nie uwzględnia stanu prawnego ustalonego w postępowaniu rozgraniczeniowym przeprowadzonym w 1966 r. zatwierdzonym decyzją z dnia [...].1966 r. znak [...] oraz zawartą ugodą. W wyniku dokonanego decyzją i ugodą rozgraniczenia parcela l kat. [...] zmieniła bowiem granice i jej powierzchnia została zmniejszona kosztem parceli L.kat. [...] o [...] m 2. A po drugie, że zmiana konfiguracji powierzchni i oznaczenia działek nr [...] i nr [...] doprowadzi do zgodności ich przebiegu na mapie ze stanem prawnym ustalonym w 1966 r. Organ l instancji zaznaczył, że w trakcie rozpatrywania wniosku M. U., E. J. –K., M. K. i M. K. sprzeciwili się zmianie nie przedkładając jednak jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby ich roszczenia wobec części nieruchomości. Ustalił organ, że parcela [...] kat. [...] graniczyła z parcelą [...] kat. [...] ( obecną działką nr [...] ) i na tym odcinku obciążona była służebnością drogową na rzecz [...] kat. [...] i [...] ( obecnej działki [...]). Mapa ewidencyjna nie odzwierciedlała jednak tego stanu prawnego. Prezydent Miasta uznał, że ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków dla Obr. [...] jedn. ewid. [...] przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] jest niezgodny ze stanem prawnym wynikającym z ustalonego w postępowaniu rozgraniczeniowym w 1966 r. i w związku z tym zachodzi koniczność zmiany konfiguracji powierzchni i oznaczenia wymienionych działek celem doprowadzenia do postulowanej zgodności zapisów. Odwołania od tej decyzji złożyli E. J. – K., M. K., M. K. i M. U. Odwołania oparte były na zarzucie popełnienia przez organ pierwszej instancji błędu w ustaleniach przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Odwołujący podnieśli, że parcela [...] - która wyznaczała służebność drogową na rzecz parcel [...] i [...] (obecnie działki [...]) - nie jest tożsama z drogą -działką [...]. Nadto wskazali na zachodzące ich zdaniem rozbieżności metryczne zachodzące pomiędzy sporządzoną mapą uzupełniająca a mapą katastralną podnosząc, ze na mapie uzupełniającej bok działki [...] od strony działki [...]wynosi 28, 5 m a na mapie katastralnej 26 m. Wskazując na to wnieśli o przeprowadzenie postępowania, które wyjaśniłoby w terenie poruszone rozbieżności jakie zachodzą między przedmiotową dokumentacją i o rozgraniczenie. Podejmując decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Inspektor nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podzielił zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji wyszedł ze stwierdzenia, że wykonany aktualnie przez uprawnionego geodetę operat, który został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest prawidłowy a w związku z tym może stanowić podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu przebiegu granic w ustalonym w postępowaniu rozgraniczeniowym w 1966 r. Wyjaśnił, że znajdujące się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumenty z tego rozgraniczenia pozwoliły na sporządzenie dokumentacji dla dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków bez wykonywania pomiarów terenowych. Odnosząc się do żądań odwołujących podniósł, iż przeprowadzenie kolejnego rozgraniczenia w celu wyjaśnienia przebiegu granic nie znajduje uzasadnienia. Przebieg tych granic został już ustalony i zatwierdzony decyzją o rozgraniczeniu w 1966 r. Obecna zmiana polega zaś tylko na ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów ówczesnych ustaleń. Te okoliczności zdaniem Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przemawiały za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. J. – K., M. K., M. K. i M. U. Skarga E. J. – K., M. K. i M. K. postanowieniem z dnia 21 września 2006 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnie odrzucona z powodu nieuiszczenia w terminie żądanego wpisu. Skarga M. U. została skutecznie wniesiona. Zdaniem skarżącej postępowanie przyjęte przez organ pierwszej instancji było niewłaściwe bo nie rozwiązało problemu granic ani powierzchni działki [...]. W pisemnych wywodach uzasadnienia skarżąca podnosi, że skoro organ prowadzący ewidencję zaniedbał w stosownym czasie t.j. po uprawomocnieniu się decyzji o rozgraniczeniu z 1966 r. zaktualizowania ewidencji, to obecnie ustalenie granic działek [...] i [...] powinno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownych czynności w terenie poprzez wykonanie odpowiednich pomiarów, spisanie protokołu granicznego, zastabilizowanie trwale ustalonych punktów w obecności zainteresowanych stron i wydaniem decyzji o rozgraniczeniu. Wskazała, że była i jest w posiadaniu działki [...]4 zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] i nie wyraża zgody na odebranie części południowej działki o przybliżonej powierzchni 41 m 2 pod drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko zaskarżonej decyzji jeszcze raz podniósł, że w sprawie chodzi o ujawnienie stanu usankcjonowanego decyzją rozgraniczeniową z dnia 19 lipca 1966 r., która funkcjonuje w obrocie prawnym albowiem nie została poddana weryfikacji przeprowadzonej w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja ta korzysta więc z domniemania prawdziwości. W konsekwencji nie jest ani możliwie ani prawnie dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie czego domaga się skarżąca. Takie postępowanie zdaniem organu drugiej instancji stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz stanu rzeczy osadzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Sądy administracyjne w myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej ustawa - p.p.s.a- sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując kontrolę pod względem zgodności z prawem, Sad stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wyżej wskazanego wniosku, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo z innych względów niż zarzuty przytoczone na jej poparcie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne ( niż wymienione w pkt "b" - dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Przepisy art. 7 i 77 kpa nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W myśl reguły określonej art.80 kpa dopiero ocena całokształtu zebranego materiału, daje organowi podstawę do przyjęcia, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe reguły zostały w sprawie naruszone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła w tzw. postępowaniu ewidencyjnym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.), oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem. W świetle przepisu art. 2 pkt 8 powołanej ustawy definiującego ewidencję gruntów jako jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, oraz w świetle § 44 ust.2 rozporządzenia, podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest zasada aktualności t.j. utrzymywania operatu ewidencji w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z przepisem art.24 ust.1 ustawy informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Aktualizacja operatu zgodnie z § 45 ust.1 rozporządzenia następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, przy czym przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Wprowadzenie zatem do ewidencji w ramach jej aktualizacji zmian, choćby opartych na decyzjach, czy orzeczeniach wydanych znacznie wcześniej, nie jest wyłączone w ranach "aktualizacji" ewidencji, jednakże pod warunkiem, że nie pozostaje to w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Przedmiotem postępowania, było żądanie wprowadzenia do ewidencji gruntów zmiany wynikającej z ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu z 1966 r. nieruchomości stanowiących parcele katastralne [...] i [...] Podstawę wydania takiej decyzji stanowić mogły przepisy dekretu z 13 września 1946 o rozgraniczeniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 53, poz. 298 z poźn. zm. ) obowiązującego do czasu wejścia w życie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z przepisem art.1 dekretu ( podobnie jak wg. art. 29 ust.1 i 2 ustawy) - celem rozgraniczenia jest ustalenie przebiegu ( spornych ) granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych. Podobnie jak w stanie prawnym obecnie obowiązującym, postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia mogło zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej ( art. 7 ust.1 i 2 ), lub wyjątkowo -decyzją o rozgraniczeniu ( art. 8 ust.1 wzw. z art. 6 ust.1 i 2 dekretu). Jeśli nie dochodziło do ugody, a brak było przesłanek do wydania decyzji o rozgraniczeniu, władza miernicza przekazywała z urzędu sprawę sądowi (art. 7 ust.3 ).Ustalona w takim postępowaniu granica miał charakter granicy prawnej i winna być ujawniona w księgach wieczystych ( hipotecznych, gruntowych ) zgodnie żart. 18 dekretu. Ze stanu sprawy nie wynika, by po 1966 r. toczyło się inne postępowanie o rozgraniczenie tych samych nieruchomości. Jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14.03. 2002 r. IV CKN 809/00 (Lex Nr 55120 ), rozgraniczenie ze swej istoty polega na skonfrontowaniu aktualnego stanu faktycznego władania, z zasięgiem prawa własności opartym na tytule prawnym do władania. Z tych względów żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości już wcześniej rozgraniczonych. Sama okoliczność ustalenia uprzedniego stanu prawnego granic, nie czyni bezprzedmiotowym kolejnego wniosku o rozgraniczenie, gdyż ustalenie stanu prawnego granic w drodze ugody czy decyzji o rozgraniczeniu nie stwarza samo przez się stanu eliminującego powstanie w przyszłości sporów granicznych. Oczywiście mylne jest zatem stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że nie jest prawnie dopuszczalne rozgraniczenie nieruchomości już wcześniej rozgraniczonych. Jednakże, pomijając, iż do rozgraniczenia właściwe są inne organy, należy przypomnieć, że w sytuacji uprzedniego już rozgraniczenia ( ugodą czy decyzją, czy orzeczeniem sądu ), w nowej sprawie o rozgraniczenie, stan prawny granicy ustalony w poprzednim rozgraniczeniu, stanowi pierwszoplanowe kryterium do oceny czy faktyczny stan władania uległ zmianie względem stanu prawnego wyznaczonego poprzednim rozgraniczeniem. Co do zasady zatem, samo żądanie aktualizacji ewidencji przez wprowadzenie zmian do operatu uwzględniających rozgraniczenie choćby z 1966 r. nie jest wyłączone. Jednakże akta postępowania administracyjnego zawierają brak szeregu dokumentów, na których oparto zaskarżoną decyzję, co uniemożliwia kontrolę Sądu czy dokonane ustalenia znajdują oparcie w zebranych dowodach. W szczególności brak w aktach decyzji z dnia [...].1966 r. znak [...] ( nie oznaczonej także co do organu, który ją wydał), brak jest operatu rozgraniczenia stanowiącego podstawę wydania decyzji z 1966 r. a tym samym spisanego także aktu ugody, na które wskazuje uzasadnienie decyzji organu l instancji. Brak wykazu zmian gruntowych dla parcel katastralnych będących przedmiotem rozgraniczenia w 1966 r., na podstawie których do ksiąg wieczystych rozgraniczanych nieruchomości wprowadzono oznaczenia ewidencyjne działek [...] i [...]. Nie jest ustalone w sposób jasny czy wyznaczone ugodą i decyzją z 19.07.1966 r granice zostały oznaczone i utrwalone w sposób przewidziany art.5 ust.1 pkt 3 dekretu z 13 września 1946 r przed zawarciem ugody i wydaniem decyzji, oraz czy zostały ujawnione w księgach wieczystych stosownie do art. 18 tego dekretu, w opisie nieruchomości. Rozstrzygnięcie decyzji organu l instancji, którego skutkiem jest wprowadzenie zmian nie tylko w części opisowo- kartograficznej, ale także geodezyjno-prawnej (dawna opisowa ) nie wyjaśnia w sposób przystępny dlaczego, mimo zmiany przez działkę [...] o pow. [...] m konfiguracji przez jej powiększenie, na działkę [...] o pow. [...] m2, zarazem wzrosła powierzchnia działki [...], powstałej z odjęcia części obszaru działki 218/4. Z tych względów orzeczono jak w l punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. ). Mając na uwadze treść zaskarżonych decyzji, orzeczono jak w punkcie ll-gim sentencji na podstawie art. 152 powołanej ustawy.