II SA/Kr 2273/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D. S. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazania inwestorom wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. S. i Z. S. kwotę 10 / dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S.A./Kr 2273/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...].2002 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane /t.j. z 2000 r. Dz.U.Nr 106 poz.1126 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom D. S. i Z. S. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót remontowo-budowlanych w budynku mieszkalnym nr [...] oraz gospodarczym położonych w [...] na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie w terminie 2 miesięcy od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót w budynku mieszkalnym i gospodarczym z opisem i podaniem podstawowych parametrów technicznych (sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji), ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, stwierdzającej zgodność wykonanych robót z obowiązującymi warunkami technicznymi wraz z obliczeniami statycznymi kontrolnymi, z zaznaczeniem, iż w przypadku przekroczenia nośności elementów konstrukcyjnych i innych istotnych zmian w zrealizowanym obiekcie do ekspertyzy należy dołączyć projekt oraz, że ekspertyza winna zawierać również zakres czynności, jakie ma wykonać inwestor dla doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, a także, iż dokumentacja powinna być sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...].2002 r. kontroli robót remontowo-budowlanych w przedmiotowych budynkach stwierdził wykonanie nowych elementów konstrukcyjnych dachu (który częściowo zmienił ukształtowanie) zarówno na budynku mieszkalnym, jak i gospodarczym, w tym krokwi, słupów, przemurowanie kominów, a ponadto wykonanie nowych ścian nośnych, ścian działowych, przeróbkę klatki schodowej betonowej, wymianę całości pokrycia dachowego, zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zewnętrznej budynku. Organ podkreślił, że przedmiotowe prace wykraczały swoim zakresem poza ramy wynikające z dokonanego zgłoszenia i dlatego postanowieniem z dnia [...].2002 r. znak [...], wydanym na postawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 123 K.p.a. wstrzymał wykonywanie robót stwierdzonych w trakcie kontroli, a następnie koniecznym stało się wydanie decyzji w trybie art.51 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy Prawo budowlane w celu ustalenia czynności jakie muszą zostać wykonane przez inwestorów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. i Z. S. domagali się ponownego bezstronnego rozpoznania sprawy, zarzucając, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego oraz przepisy prawa budowlanego. Na uzasadnienie swojego stanowiska wskazali, że naruszono art. 193 kk dokonując podstępnie oględzin zabudowy mieszkalnej i gospodarczej bez doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz przystępując do oględzin nie dopełniając warunków z art. 79§2 Kpa, naruszono także prawo do wniesienia wyjaśnień pisemnych do protokołu oględzin z dnia 5 listopada 2002 r. albowiem w wyznaczonym 14-dniowym terminie do złożenia ewentualnie takich wyjaśnień wydano i doręczono już w dniu [...].2002 r., czyli 3 dni po dokonanych oględzinach, postanowienie, a tym samym pominięto możliwość uwzględnienia wyjaśnień, czym przy braku zachodzenia przesłanek art. 10§2 Kpa naruszono zasady z art. 80 i 81 Kpa. Odwołujący się zarzucili także, iż poprzez ujawnienie w protokole oględzin ich pełnych danych osobowych z dowodu osobistego oraz informację o źródle dochodu naruszono art. 24 §2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, co z kolei spowodowało ich wykorzystanie w piśmie z dnia [...].2002 r. przez M. Z. Zdaniem odwołujących się tym samym doszło do naruszenia art. 266§2 kk. Odwołujący się zarzucili nadto, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...].2002 r. powołując się na treść art. 73§1 Kpa wyznaczono siedmiodniowy termin, podczas gdy zasada wynikająca tego przepisu nie daje podstaw do wyznaczania terminu. Co do naruszenia przepisów prawa budowlanego odwołujący się zarzucili, iż nakazanie przedłożenia ekspertyz technicznych jest bezpodstawne albowiem może to nastąpić jedynie w przypadku gdy występują uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobu lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, co w nin. sprawie nie zachodzi. Odwołujący się podkreślili nadto, że w budynku mieszkalnym i gospodarczym nie prowadzono żadnych prac budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę, a prace remontowe objęte zgłoszeniem z dnia [...].2002 r. zostały zakończone w miesiącu [...].2002 r., pozostały do wykonania jeszcze prace "kosmetyczne", a tym samym wstrzymanie robót budowlanych nie znajduje uzasadnienia. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2003 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718), po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania albowiem wydał decyzję w zakresie postępowania wyjaśniającego, podczas gdy jest to zagadnienie rozstrzygane w formie postanowienia. Organ wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia: decyzje (art. 104 § 1. "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji) oraz postanowienia (art. 123 § 1 "W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy"), a klasyfikacja ta musi być przez organ przestrzegana przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z art. 51. ust. 1 pkt 2: "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności", zatem przepis ten daje kompetencję do ustalenia obowiązku wykonania niezbędnych prac na placu budowy, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem ale nie jest podstawą do wydawania decyzji rozstrzygających w toku postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie określił jakie czynności ma wykonać inwestor dla doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a jedynie nakazał dostarczyć w terminie do 2 miesięcy od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna, inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego, orzekając nadto, że w przypadku przekroczenia nośności elementów konstrukcyjnych i innych istotnych zmian w zrealizowanym obiekcie należy dołączyć projekt, a zatem zd. organu odwoławczego organ administracji I instancji traktuje tę decyzję jako element tego samego postępowania wyjaśniającego, gdyż od wyniku ekspertyzy uzależnia dalszy tok postępowania, gdy tymczasem zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje kończą sprawę w danej instancji. W konkluzji rozważań organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nakazująca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i obowiązującymi przepisami została wydana z naruszeniem treści tego przepisu. Stwierdzone zaś uchybienia musiały skutkować na zasadzie art. 138 § 2 Kpa uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W odniesieniu do zarzutów odwołujących się organ stwierdził, że będą one wnikliwie zbadane przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie D. S. i Z. S., nie precyzując wniosków co do treści oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wniesieniem skargi, zarzucili, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący wskazali, że ich odwołanie zostało rozpatrzone z przekroczeniem wynikającego z Kpa terminu, a ponadto organ ten nie rozpatrzył zarzutów wskazanych w odwołaniu. Skarżący ponownie w skardze powołali wszystkie zarzuty uprzednio zgłoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że ekspertyzy, inwentaryzacje czy oceny są pomocne do wydania decyzji w danej sprawie, ale istnieją ku temu odpowiednie środki w procedurze czy w prawie materialnym /art.81c Prawa budowlanego/, odnośnie niemożności żądania przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przytoczył ponownie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz.1270 ze zm./. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Skarga jest uzasadniona albowiem organ odwoławczy naruszył prawo materialne tj. art. 81c ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy oraz naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zd. organu odwoławczego nałożenie na inwestorów D. S. i Z. S. obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej robót budowlano-remontowych wykonanych w budynku mieszkalnym i gospodarczym oraz ekspertyzy technicznej stwierdzającej zgodność wykonanych robót z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz zakres czynności jakie winny być wykonane dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie mogło nastąpić w trybie art. 51 ust1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, na podstawie którego należy określić konkretne czynności faktyczne, których wykonanie doprowadzić ma do stanu zgodnego z prawem, ale stanowi element postępowania wyjaśniającego i winno nastąpić w formie postanowienia dowodowego skoro istnieją ku temu odpowiednie środki w procedurze czy nawet w samym prawie materialnym /art.81c Prawa budowlanego/. Sąd w składzie rozpoznającym nin. sprawę poglądu tego nie podzielił. Otóż zgodnie z treścią art. 81 c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. z 2000 r. Dz.u.Nr 106 poz. 1126 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a także dostawcy wyrobów budowlanych, w rozumieniu przepisów o badaniach i certyfikacji, informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu i stosowania w budownictwie, również w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na wymienione osoby obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przy czym koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W zakresie przedmiotowym cyt. przepisu nie mieści się zatem podstawa do nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji oraz ekspertyz określających zgodność wykonanych prac budowlanych z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi wynikającymi z właściwych przepisów oraz określających zakres wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i dlatego przepis ten nie może stanowić podstawy do nałożenia na inwestorów obowiązków określonych w decyzji organu I instancji. Zd. Sądu w składzie rozpoznającym nin. sprawę brak jest też podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wskazanego w decyzji organu I instancji na podstawie przepisów zamieszczonych w Dziale II Rozdział 4 Kpa dotyczącym dowodów w postępowaniu administracyjnym. W wyniku bowiem wydania takiego postanowienia dowodowego doszłoby do nałożenia na stronę określonego obowiązku, a wobec tego, że postanowienia dowodowe nie podlegają zaskarżeniu strona byłaby pozbawiona możliwości poddania takiego postanowienia kontroli instancyjnej. Wskazane przepisy nie mogą stanowić także podstawy do przeprowadzenia z urzędu dowodów z inwentaryzacji i ekspertyzy określających zgodność wykonanych prac budowlanych z przepisami prawa budowlanego oraz określających zakres wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na koszt inwestorów. Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, ale koszty przeprowadzenia dowodów obciążają ten organ, zaś stronę obciążają tylko koszty postępowania, które określone zostały w art. 262§1 Kpa czyli tylko wynikłe z winy strony albo gdy zostały poniesione w interesie strony lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowania. W okolicznościach nin. sprawy w przypadku wydania postanowienia o przeprowadzeniu z urzędu dowodów ze wskazanych wyżej inwentaryzacji i ekspertyzy żadna z cyt. przesłanek uzasadniających obciążenie kosztami nie zostawałaby spełniona a zatem brak byłoby podstaw do obciążenia nimi inwestorów. Zważywszy na powyższe Sąd w składzie rozpoznającym nin. sprawę uznał, że nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy określających zgodność wykonanych prac budowlanych z przepisami prawa budowlanego oraz określających zakres wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem winno nastąpić decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy Prawo budowlane, jak uczynił to organ I instancji. Stwierdzić też należy, że wyniki przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego zdają się wskazywać, że wobec wykonania przez inwestorów robót budowlanych polegających m.in. na wykonaniu nowych elementów konstrukcyjnych dachu, który częściowo zmienił ukształtowanie zarówno na budynku mieszkalnym jak i gospodarczym w okolicznościach nin. sprawy doszło do przebudowy, a nie remontu, skoro inwestorzy nie ograniczyli się do odtworzenia stanu pierwotnego, ale wykonali nowe elementy konstrukcji dachu. W tej sytuacji należało w pierwszym rzędzie szczegółowo ustalić zakres zgłoszonych w piśmie z dnia [...].2002 r. prac, po czym odnieść ten zakres do prac faktycznie wykonanych, a następnie, jakkolwiek zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, to są sytuacje, gdy konieczne jest dokonanie oceny, czy mimo zgłoszenia przebudowa nie nastąpiła w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor wprawdzie zgłasza wykonanie określonych robót, ale rzeczywistym jego zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, w ogóle też nie uzasadnił dlaczego w sprawie zastosował reguły z art. 50 i 51 cyt. ustawy Prawo budowlane. Sąd poprzestał jednak jedynie na stwierdzeniu wskazanej nieprawidłowości, która nie ma charakteru naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji i nie zastosował w odniesieniu do decyzji organu I instancji reguły z art. 135 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że jej zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji byłoby orzeczeniem na niekorzyść skarżących. /art.134§2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. W pozostałym zakresie Sąd uznał zarzuty skarżących za bezzasadne. Szczególnie należy stwierdzić, że skarżący brali udział w oględzinach, które odbyły się w dniu [...].2002 r., co wynika wprost z treści protokołu oględzin, a organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 ust.1 oraz art.81a cyt. wyżej ustawy Prawo budowlane miał prawo kontroli i wstępu na teren prac budowlanych. Wobec stwierdzonych w toku oględzin nieprawidłowości uprawnionym był następnie do wszczęcia stosownego postępowania o czym inwestorzy zostali zawiadomieni stosownym pismem z dnia [...].2002 r. Zarzut o dokonaniu podstępnie oględzin zabudowy mieszkalnej i gospodarczej bez uprzedniego zawiadomienia o wszczęciu postępowania należało uznać za chybiony. Nie można także uwzględnić zarzutu o naruszeniu prawa do wniesienia pisemnych wyjaśnień do protokołu oględzin poprzez zakreślenie 14-dniowego terminu do złożenia takich wyjaśnień i dostarczeniu już w dniu [...].2002 r. postanowienia, a zatem wydania postanowienia przed upływem zakreślonego terminu. Otóż wskazane postanowienie wydane zostało w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy Prawo budowlane wobec stwierdzenia, że wykonywane roboty budowlane przekraczają znacznie swym zakresem roboty zgłoszone w piśmie z dnia [...].2002 r. i jego wydanie pozostawało bez wpływu na bieg terminu do zgłoszenia wyjaśnień do protokołu oględzin. Wyznaczony termin został zachowany skoro decyzję organ I instancji wydał w dniu [...].2002 r. Co do zarzutu związanego z przekroczeniem terminu do rozpoznania odwołania należy stwierdzić, że uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze przytoczone okoliczności na zasadzie art. 145 §1 pkt 1a/ i /c/ cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 tej ustawy orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.