II SA/Bd 1185/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2007r. sprawy ze skargi Joanny W. i Adama W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] 2006r. Nr , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. decyzją z [...] 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kpa po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] 2006 r. (uzupełnionego dnia [...] 2006 r.) Barbary i Dariusza S. o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie "Rozbudowy z nadbudową istniejących pomieszczeń warsztatowych na cele biurowe i warsztat diagnostyki samochodowej" zatwierdził projekt budowlany w części architektoniczno-konstrukcyjnej i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Od tej decyzji odwołanie złożyli Adam W. i Joanna W. wnosząc o jej uchylenie zarzucając, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa i nie uwzględnienia interesów stron a w szczególności: brak uzgodnienia ze stronami postępowania, naruszenie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, uzgodnienia PINB z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie obejmują piwnic wykopanych przez inwestora. Nadto zarzucili, iż niniejsza decyzja narusza ich interes jako strony i użytkownika własnej działki tym bardziej, gdyż powstający obiekt, warsztat diagnostyki usytuowany jest w granicy najdłuższego boku ich działki. Budynek ten został powiększony o jedną kondygnację i znacznie poszerzony, co przy istniejącej już sąsiedniej zabudowie powoduje ograniczenie wolnej przestrzeni. Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie wniosły także Sylwia B. i Franciszka B. podnosząc między innymi, że nie wyrażały zgody na II piętro budynku, że inwestor oszukał je, co do wielkości obiektu, że postępowanie prowadzono z naruszeniem art. 6, 8 i 73 K.p.a. Decyzją z [...] 2006 r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołań uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu, iż organ odwoławczy po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdził, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] 2006 r. nałożył na inwestorów m.in. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi dla tego typu inwestycji. Przedłożony przez inwestorów projekt zamienny posiada tylko jedno uzgodnienie - zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia [...] 2006 r., z dwoma zastrzeżeniami, do których to zastrzeżeń nie ustosunkowali się ani inwestorzy, ani projektant. Innych wymaganych przepisami prawa uzgodnień i opinii projekt zamienny nie zawiera, gdyż trudno uznać za uzgodnienie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z dnia [...] 2003 r. znak: [...], gdyż "przedawniło" się i dotyczyło innego zakresu rzeczowego (bez nadbudowy mieszkania na II piętrze). Natomiast odnosząc się do odwołania wniesionego przez Adama W. i Joannę W., organ odwoławczy, uznał, że inwestorzy przedłożyli wykres czasu nasłonecznienia, co prawda po powtórnym nakazie wynikającym z postanowienia z dnia [...] 2005 r., jednakże nie zaszła w przedmiotowej spawie okoliczność wskazana w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Faktycznie przedłożony projekt zamienny nie zawiera kompletu uzgodnień z właściwymi organami, natomiast przepisy prawa nie nakładają obowiązku dokonania uzgodnień projektu ze stronami postępowania i uzyskiwania ich akceptacji. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura we W. dokonał uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego, a projekt ten obejmuje również piwnice. Mija się więc z prawdą, zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie skarżących, że nie brali udziału na każdym etapie postępowania - organ odwoławczy nie stwierdził, aby powiatowy organ nadzoru budowlanego naruszył art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na jakimkolwiek etapie postępowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się zaś do odwołania wniesionego przez Sylwię B. i Franciszkę B., organ odwoławczy podniósł, iż inwestorzy nie musieli mieć żadnej zgody notarialnej na budowę II piętra, tylko musieli wypełnić ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, w której określono, że rzeczona nadbudowa nie może przekroczyć wysokości 12,0 m - planowana wysokość rzeczonej nadbudowy wg projektu zamiennego ma wynosić 10,50 m., czyli będą dotrzymane wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Inwestorzy zadeklarowali możliwość podłączenia pieca skarżących do swojego przewodu spalinowego, na swój koszt i skarżące podejmą decyzję czy z przedstawionej propozycji skorzystają. Ponadto skarżące nie zgadzają się z wykresem czasu nasłonecznienia nie przedstawiając kontropinii, a przedłożone przez inwestorów opracowanie przedstawia stan, jaki będzie docelowy po zakończeniu budowy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także stronniczości w postępowaniu powiatowego organu nadzoru budowlanego. Decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. rozpoznając ponownie sprawę w sprawie "Rozbudowy z nadbudową istniejących pomieszczeń warsztatowych na cele biurowe i warsztat diagnostyki samochodowej" zatwierdził projekt budowlany w części architektoniczno-konstrukcyjnej i udzielił pozwolenia na wznowienie robót stwierdzając, że w przedłożonym przez inwestora projekcie na stronie 26 projektant odniósł się do zastrzeżeń rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy w opisie pt. "Spełnienie wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii". Inwestor ponadto zaopatrzył projekt w aktualne uzgodnienia. Zgodność projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej stwierdził dnia [...] 2006 r. bez uwag rzeczoznawca d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. Lucjan A. Natomiast pod względem wymagań higieniczno-zdrowotnych dnia [...] 2006 r. uzgodnił bez zastrzeżeń rzeczoznawca d/s sanitarnohigienicznych pani mgr inż. Anna H. posiadająca uprawnienia w zakresie budownictwa przemysłowego i ogólnego nr [...]. O decyzji tej odwołanie wniosły Sylwia B. i Franciszka B. zarzucając, iż decyzja ta narusza interes strony, przepisy prawa budowlanego a także wymogi ochrony środowiska dla tego typu przedsięwzięć. Podniosły także, że postępowanie prowadzone przez PINB w Al. naruszało, art. 61 i procedury K.p.a., że nie wzięto pod uwagę ich wniosków w tej sprawie. Wskazały także, że planują budowę indywidualnego przewodu dymnego, a budynek usytuować w sposób najkorzystniejszy dla nich. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wnieśli także Adam W. i Joanna W. zarzucając, iż decyzja została wydana z naruszeniem: prawa budowlanego, obowiązków nałożonych (w pkt 1 i 3) decyzją [...] z dnia [...] 2006 r. oraz wymaganego tą decyzją terminu złożenia kompletu dokumentów, interesów osób trzecich - stron postępowania gdyż w górnej części element obiektu inwestora przekracza granicę ich działki, a także przepisów K.p.a. odnośnie toku nowego postępowania po uchyleniu poprzedniej decyzji w tej sprawie gdyż PINB uprościł sprawę i pominął zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania. Strony powiadomiono z art. 10 K.p.a. i zakończono postępowanie. Decyzją z [...] 2006 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołań utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w A. wyrażone w zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w części architektoniczno-konstrukcyjnej i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót. Odnosząc się do odwołania wniesionego przez Adama W. i Joannę W., to organ odwoławczy nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów Prawa budowlanego – w jego przekonaniu odwołujący się nie przywołują w odwołaniu żadnego konkretnego przepisu, który miałby być naruszony. Inwestorzy wywiązali się z nałożonego decyzją obowiązku, tj. poddali się postępowaniu naprawczemu, a tym samym ustały przesłanki do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Zasadniczy charakter przedmiotowego obiektu nie uległ zmianie w stosunku do obiektu projektowanego pierwotnie i trudno uznać, aby zwiększyła się uciążliwość tego obiektu na skutek wykonania piwnic i pomieszczeń mieszkalnych. Opracowany wykres czasu nasłonecznienia, w związku z projektowaną nadbudową wskazuje, iż nie został naruszony interes osób trzecich. Natomiast, jeżeli rzeczony obiekt narusza granice skarżących, to należy egzekwować ewentualne roszczenia przed sądami powszechnymi. Po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z dnia [...] 2006 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadząc sprawę nie musiał wszczynać postępowania, gdyż postępowanie to było już w toku. Natomiast odnosząc się do odwołania wniesionego przez Sylwię B. i Franciszkę B., to powiatowy organ nadzoru budowlanego, po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, nie musiał wszczynać postępowania, gdyż to postępowanie było już wszczęte i toczyło się. Inwestorzy w projekcie zamiennym załączyli wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, a dodatkowa nadbudowa wypełnia ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, w której określono, że rzeczona nadbudowa nie może przekroczyć wysokości 12,0 m - planowana wysokość rzeczonej nadbudowy wg projektu zamiennego ma wynosić 10,50 m. Ponadto inwestorzy zadeklarowali możliwość podłączenia pieca skarżących do swojego przewodu spalinowego, na swój koszt i skarżące podejmą decyzję czy z przedstawionej propozycji skorzystają. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Joanna W. i Adam W. wnieśli o uchylenie wskazanej wyżej decyzji naruszającej prawo i przekazanie do ponownego rozpatrzenia celem zobowiązania inwestora do budowy zgodnie z pierwotnym projektem zarzucając, iż: 1. organ drugiej instancji pominął w zupełności punkty 3 i 4 wskazane w odwołaniu z dnia 19 października 2006r., a tyczące: ← zakresu i przedmiotu w jakim została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ← przepisów Prawa ochrony środowiska w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w świetle rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 9 listopada 2004 r. 2. organ stwierdził, że nie zostało naruszone Prawo budowlane (art. 51 ust. 5) mimo naruszenia terminu i warunków decyzji [...] z dnia [...] 2006 r. 3. zbagatelizowano uchybienia wynikające z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego oraz obowiązki nałożone decyzją [...] z dnia [...] 2006 r. 4. w ocenie wykonanych i planowanych robót pod kątem oddziaływania na działki sąsiednie pkt 3 orzeczenia dec. [...] z dnia [...] 2006 r. ograniczono się tylko do wykonania oceny nasłonecznienie bez innych analiz prawnie wymaganych co jest niewątpliwie elementem immisji i ograniczenia wykonania prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, iż rzeczony obiekt budowlany był budowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego przez starostę Aleksandrowskiego projektu budowlanego, polegającym na wykonaniu dodatkowego zakresu piwnic. Jednak sam charakter i wielkość pomieszczeń zasadniczych – warsztat diagnostyki samochodowej – nie uległy żadnej zmianie w stosunku do zamiaru pierwotnego inwestorów, a więc nie ulegnie zwiększeniu w żadnym stopniu uciążliwość obiektu w stosunku do pierwotnych założeń. Inwestorzy poddali się postępowaniu naprawczemu, przedkładając żądane dokumenty, z opóźnieniem, jednakże na dzień orzekania kompletne, stanowiące podstawę do wznowienia robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, choć nie z przyczyn w niej podanych. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.), zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie za art. 134 § 1 wskazanej wyżej ustawy, Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami skarżącego, a sprowadzało się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." Ustalając zakres postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej należy stwierdzić, że niewątpliwie decyzje podejmowane w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego nie mogą prowadzić do obejścia obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym w ramach prowadzonego postępowania organy nadzoru winny badać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań poczynając od zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym a kończąc na warunkach technicznych realizowanych obiektów budowlanych. W związku z tym w aktach sprawy powinny znajdować się dowody potwierdzające, że organ administracji dokonał oceny legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia z punktu widzenia szeroko rozumianych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach administracyjnych brak jest jednak pełnych informacji w tym zakresie. Dlatego też na tym etapie postępowania nie można ocenić, czy zamierzenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Ponadto w celu umożliwienia dokonania oceny prawidłowości orzeczenia administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę do akt sprawy powinna być dołączona dokumentacja techniczna pozwalająca na ocenę przyjętych rozwiązań. W tym konkretnym przypadku Sądowi takiej dokumentacji nie przekazano co powoduje, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może być w sposób właściwy ocenione. W rozpatrywanej sprawie stronami postępowania uczyniono również władających nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z przedmiotowym obiektem. W takim przypadku organy administracji w uzasadnieniu decyzji powinny określić dlaczego przyjęto, że prawa tych podmiotów nie były w żaden sposób naruszone. Należy również zauważyć, że postępowanie w sprawie zezwolenia na wznowienie prac budowlanych oraz zatwierdzenia zmienionego projektu budowlanego jest postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej, w związku z czym organ administracji powinien rozważyć również czy przedmiotowe przedsięwzięcie nie powinno być zakwalifikowane do grupy tych mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), a jeżeli tak to czy nie zachodzi konieczność wydania na podstawie art. 46 tego aktu decyzji określającej uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia (jeżeli byłoby ono realizowane w granicach obszaru Natura 2000 to reguły byłyby nieco inne). Zasygnalizowane nieprawidłowości stanowią naruszenie postanowień art. 7 i 77 K.p.a. obligujących organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i jako takie mogło wywierać wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących o braku zgody na budowę w granicy działki, to należy stwierdzić, iż w aktualnym stanie prawnym obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a zatem okoliczności te nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Konkludując zatem wszystkie powyższe błędy mogą mieć wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Biorąc pod uwagę skutki prawne jakie mogło wywierać zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ono podlegać wykonaniu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny usunąć w pierwszej kolejności przedstawione wyżej błędy w postępowaniu, a następnie od tego uzależnić dalszy przebieg postępowania.