II OSK 944/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 696/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 696/06 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. B. z [...].10.2005 r. Nr [...] na podstawie której ustalono dla skarżącej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi S. B. w wysokości 39188 zł stanowiącą 25% wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. B.. SKO podkreśliło, że M. P. zbyła w dniu [...].11.2003 r. prawo własności działek gruntu oznaczonych numerami [...] i [...] znajdujących się w miejscowości S. B. za kwoty po 602000 zł. każda z nich (łącznie 1204000 zł.). Decyzja organu I instancji ustalająca jednorazową opłatę w wysokości 39188 zł była następstwem wzrostu wartości przedmiotowych działek spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu II-ej instancji przepisy obowiązującego prawa uzasadniały ustalenie opłaty w powyższej wysokości. SKO w swoich rozważaniach przywołało przepis art. 37 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) przewidujący że wójt, burmistrz, albo prezydent miasta ustala opłatę planistyczną w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego będącego w istocie umową sprzedaży. Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter instrukcyjny, co oznacza iż jej zadaniem jest dyscyplinowanie właściwego organu, aby nie zwlekał on z obciążeniem sprzedającego należną daniną na rzecz gminy, a co za tym idzie nie pozostawiał go w niepewności, co do istnienia (lub nie) obowiązku wywiązania się z owego obciążenia. Nie da się z tego przepisu wywieść tezy, że nałożenie opłaty z uchybieniem zasadzie działania "niezwłocznego" stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji ustalającej taką opłatę. Na poparcie powyższej tezy organ przywołał pogląd reprezentowany przez NSA w wyroku z 3 września 2004 r., OSK 520/04, (OSP 2005, nr 7-8, poz. 91). SKO przywołało także przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe oznacza że obciążenie tzw. opłatą planistyczną może nastąpić tylko w razie jednoczesnego zaistnienia czterech następujących przesłanek: 1) nastąpił obiektywny (określony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego) wzrost wartości nieruchomości, 2) wzrost ten powstał wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu, 3) zbycie nieruchomości nastąpiło w drodze umowy przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, 4) gmina zgłosiła swoje roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zdaniem Kolegium wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego wynosiła łącznie 251 790 zł., zaś po uchwaleniu tego planu 408 544 zł. Oznacza to, że wyłącznie w wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego wartość tej nieruchomości wzrosła o 156 754 zł. Podkreślono, że o której mowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN zdefiniowanym jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Przed dniem wejścia w życie planu miejscowego znajdowała się ona na obszarze oznaczonym symbolem B 53 RPR zdefiniowanym jako "teren urządzeń produkcji roślinnej". Oczywistym jest, że grunt przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe posiada większą wartość od gruntu przeznaczonego pod produkcję roślinną bez prawa zabudowy. Uchwała Rady Gminy S. B. z [...].04.2000 r., nr [...] weszła w życie w dniu [...].08.2000 r., zaś zbycie nieruchomości miało miejsce w dniu [...].11.2003 r. Gmina swoje roszczenia zgłosiła w dniu [...].05.2005 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Jak wynika z art. 25 w/w uchwały Rady Gminy, wobec wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. B. wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty planistycznej określa się na 0% dla terenów o przeznaczeniu publicznym i 25% dla terenów pozostałych. Zatem należna opłata istotnie winna być określona na kwotę 39188 zł. W skardze na tą decyzję M. P. podniosła, że uchwała Rady Gminy S. B. z [...] kwietnia 2000 r. nr [...] zaczęła obowiązywać od [...] sierpnia 2000 r. Wprawdzie postępowanie administracyjne zostało wszczęte [...] kwietnia 2005 r., ale przepis art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o "zgłaszaniu roszczeń". Zdaniem skarżącej takie "zgłaszanie roszczeń" przez organ może nastąpić tylko na podstawie ważnej i ostatecznej decyzji administracyjnej jednostronnie kształtującej sytuację prawną obywatela. Żadna inna forma nie jest tu dopuszczalna. "Zgłaszaniem roszczeń" nie jest więc kierowanie pism w toku postępowania, ponieważ nie mają one charakteru władczego, a jedynie informacyjny. Powyższe rozumowanie znajduje oparcie także w przepisach Konstytucji, a ściślej mówiąc w sformułowanej tamże zasadzie państwa prawnego, która polega m. in. na tym że obowiązki administracyjnoprawne konkretnego obywatela mogą być kształtowane tylko przez prawomocny i wydany po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania akt administracyjny. Decyzja o nałożeniu opłaty planistycznej wobec skarżącej wydana została kilkadziesiąt dni po terminie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zdaniem skarżącej oznacza, iż jest ona bezprawna. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie przywołał przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość takiej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zaś zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 tegoż art. roszczenia, o których wyżej mowa można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W ocenie Sądu pojęcia "zgłoszenie roszczenia", o jakim mowa w przywołanym art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej (która jest aktem kształtującym prawa i obowiązki podmiotów), a to z tego powodu, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej art. 37 ust. 3 i 4 nie stawia znaku równości pomiędzy tymi pojęciami. Treść tych przepisów wyklucza wręcz tezę skarżącej, że zgłoszenie roszczenia może nastąpić tylko wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja administracyjna ustalająca wysokość tzw. opłaty planistycznej. Decydujące znaczenie ma tu bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które organ kieruje do strony, a które zmierza do określenia wysokości tej opłaty po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego. Jak wynika z okoliczności sprawy, uchwała Rady Gminy S. B. z [...].04.2000 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 77/2000 poz. 784) weszła w życie [...].08.2000 r. Postępowanie w sprawie określenia opłaty planistycznej zostało wszczęte pismem z [...].04.2005 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu tegoż postępowania skarżąca otrzymała [...].05.2005 r. Oznacza to, iż także termin 5 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy nie został przekroczony. Wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty może bowiem nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiana) stały się obowiązujące (por. m. in. wyrok NSA z dnia 3.09.2004 r. - OSK 520/04 opubl. OSP 7-8/2005 poz. 91). Gdy chodzi o datę wszczęcia postępowania z urzędu, to w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż jest nią data pierwszej czynności, której adresatem jest strona. Zwykle taką czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa, tak NSA m. in. w wyroku z dnia 4.03.1981 r. - ONSA 1/1981 poz. 15). W tymże wyroku stwierdzono wprost, że wobec faktu, iż kpa nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy przez organ do tego uprawniony działający w granicach przysługujących mu kompetencji pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono strony. W przedmiotowej sprawie zgłoszenie roszczenia nastąpiło więc w dniu [...].05.2005 r., wtedy to bowiem skarżąca dowiedziała się o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej. Reasumując, Sąd stwierdził, że pod pojęciem "zgłoszenia roszczenia", o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie należy rozumieć sformułowania żądania zapłaty tzw. opłaty planistycznej w określonej decyzją wysokości, ale prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania, którego istotą będzie jej określenie w przyszłości (po przeprowadzeniu stosownego postępowania). Podkreślono również, iż wyliczenie należnej od skarżącej opłaty było prawidłowe. Opinia rzeczoznawcy majątkowego, która miała w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie spełniała bowiem wszelkie wymogi jakie stawiają przepisy (wydanego na podstawie art. 159 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. Nr 261/2004 poz. 2603 z późn. zm.) rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Nie zawiera ona także błędów natury rachunkowej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. złożyła skargę kasacyjną na podstawie przepisu art. 173 i 174 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżając powyższy wyrok w całości. Sądowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez wydany wyrok art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi Uchwała Nr [...] Rady Gminy S. B. z [...] kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. B. w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 54 Uchwały NR [...] Rady Gminy S. B. z [...] września 2003 r. w sprawie: Uchwalenia zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części gminy S. B., "na obszarze objętym planem tracą moc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. B. z [...] kwietnia 2000 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Maz. nr 77 z dn. 17 lipca 2000 r., poz. 784." Dlatego należy uznać, że decyzja Wójta Gminy S. B., wydana w dniu [...].10.2005 r., przyjmowała za podstawę prawną, akt który w dacie jej wydania był uchylony. W tej sytuacji należy uznać, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co zgodnie dyspozycją normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądza o jej nieważności. Ponadto należy wskazać, iż zarówno Uchwała NR [...], jak i pozostałe uchwały w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania dla pozostałych terenów gminy S. B., wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty na 15%. Biorąc pod uwagę, iż wzrost wartości wszystkich gruntów leżących na obszarze gminy S. B., przedstawia się w sposób podobny, ustalenie blisko dwukrotnie większej stawki procentowej dla gruntów określonych w Uchwale Nr [...], stanowi jawne naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zawarte w art. 32 ust. 1 Konstytucji postanowienie nakazujące "równe traktowanie każdego" wyraża zasadę obowiązującą zwłaszcza w procesie tworzenia prawa, czyli wydawania ustaw i innych norm prawnych, także przepisów prawa miejscowego. Przepisy stanowionego prawa nie mogą zawierać postanowień dyskryminujących lub przyznających przywileje. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż "równość w prawie" oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Określenie różnej wysokości stawki procentowej, stanowiącej podstawę wymiaru renty planistycznej, dla często sąsiadujących ze sobą nieruchomości, stanowi bez wątpienia nakazu tego naruszenie. Niezależnie od powyższego aktualne pozostają zarzuty podniesione w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Przepisy art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają termin, prekluzyjny dla dochodzenia przez gminy roszczeń z tytułu renty planistycznej. Termin ten wynosi 5 lat od momentu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ma podobne uzasadnienie jak norma zawarta w ustępach 5 i 6 - czyli ochrony zbywców przed niewypłacalnością po pewnym czasie. Uchwała Nr [...] Rady Gminy S. B. z [...] kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. B. zaczęła obowiązywać [...] sierpnia 2000 roku (art. 27 ust. 3 tejże uchwały). Co prawda postępowanie zostało wszczęte [...] kwietnia 2005 roku, ale przepis art. 37 ust. 3 i 4 stanowią o "zgłaszaniu roszczeń". Jak wiadomo z doktryny i orzecznictwa takie "zgłaszanie roszczeń" przez organ administracji (do jakich zalicza się także wójt gminy), może nastąpić tylko na podstawie ważnej i ostatecznej decyzji administracyjnej jednostronnie kształtującej sytuację prawną obywatela. Żadna inna forma nie jest tu dopuszczalna - "zgłaszaniem roszczeń" nie jest więc kierowanie do M. P. pism w toku postępowania (w tym także zawiadamiającego o jego wszczęciu), ponieważ nie mają one charakteru władczego, a jedynie informacyjny. Wynika to chociażby ze sformułowanej w Konstytucji zasady państwa prawnego, polegającej m.in. na tym, że obowiązki administracyjnoprawne konkretnego obywatela mogą być kształtowane tylko przez prawomocny i wydany po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania akt administracyjny, skontrolowany uprzednio (jeśli oczywiście istnieje ku temu wola obywatela) pod względem formalnym i merytorycznym przez organ wyższego rzędu i sąd administracyjny. Celem udowodnienia, że ustawodawca stanowiąc o "zgłaszaniu roszczeń" miał na myśli wydanie decyzji, posłużyć się można także prostą wykładnią literalną całego artykułu. Otóż, ustawa w kontekście nałożenia renty planistycznej posługuje się terminem "wydanie decyzji". W przepisie art. 37 ust. 3 ustawodawca nie posłużył się nim ponieważ ustęp ten odnosi się zasadniczo do roszczeń obywatela z tytułu obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany m.p.z.p., a przecież obywatel nie wydaje decyzji administracyjnych, może jedynie w takiej sytuacji zwrócić się do sądu powszechnego (co też expressis verbis stanowi art. 37 ust. 10) i dochodzić wyrównania w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Art. 37 ust. 4 rozszerza hipotezę przepisu go poprzedzającego na roszczenia gmin z tytułu renty planistycznej. A zgłosić roszczenie o nią (czyli nałożyć) można tylko w jeden sposób - decyzją. Rozdźwięk między cywilistycznym pojęciem zgłaszania roszczeń (cały szereg formalnych i nieformalnych działań), a takim "zgłaszaniem" w znaczeniu administracyjnoprawnym (tylko decyzja), nie może pozostać bez wpływu na wyrok sądu pierwszej instancji. Fakt ten należy traktować jako swoistą lukę prawną, jednakże bez wątpienia przemawia ona na korzyść skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej jest bezzasadny, ponieważ zmiany wprowadzone uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. B. z [...] września 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części gminy S. B. nie dotyczą obszaru, na którym są położone działki gruntu oznaczone numerami [...] i [...]. Również nietrafny jest zarzut uregulowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości. Wyrażone w niej prawo do równego traktowania przez władze publiczne oznacza w procesie stosowania prawa nakaz jednakowego traktowania każdej jednostki przez te władze. Mówiąc innymi słowy wywodzi się z niej regułę, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym powinny zapadać jednakowe decyzje. Natomiast w procesie tworzenia prawa postulat równości wobec prawa oznacza zakaz różnicowania ochrony prawnej przez dyskryminowanie lub uprzywilejowanie poszczególnych grup podmiotów, a także zakaz różnicowania praw i obowiązków jednostki ze względu na jej cechy indywidualne, takie jak np. płeć, wiek, wyznanie, narodowość czy orientacja seksualna. Określenie w późniejszym akcie normatywnym mniejszej wysokości stawki procentowej, stanowiącej podstawę wymiaru renty planistycznej niż ustalona w akcie wcześniejszym nie stanowi więc naruszenia zasady równości, jeżeli jest to stawka jednakowa dla wszystkich podmiotów, znajdujących się w sytuacjach podobnych, a to właśnie miało miejsce w uchwale Nr [...] Rady Gminy S. B. z [...] września 2003 r. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest również nieuzasadniony. Termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem /zmianą/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela /użytkownika wieczystego/ nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela /użytkownika wieczystego/ w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela /użytkownika wieczystego/ z tytułu zmiany wartości nieruchomości., Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela /użytkownika wieczystego/ nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela /użytkownika wieczystego/ nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Stąd wymóg zawarty w przepisie art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "odpowiedniego" stosowania przepisu 37 ust. 3 stanowiącego o roszczeniach właściciela /użytkownika wieczystego/, powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli tak, to 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel /użytkownik wieczysty/. Wnoszenie roszczeń, wówczas, gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wyrażenie swojej woli w tym zakresie poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc uruchomienie trybu, w którym można dochodzić tych roszczeń /podobnie autorzy komentarza do Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego - Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r./. Por. również wyrok NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04, publ. OSP nr 7-8/05, poz. 91. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że pojęcia "zgłoszenie roszczenia", o jakim mowa w przywołanym art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej (która przecież nie jest aktem woli danej gminy, lecz jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej, kształtującym prawa i obowiązki indywidualnie wskazanego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie), a to z tego powodu, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej art. 37 ust. 3 i 4 nie stawia znaku równości pomiędzy tymi pojęciami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.