II SA/Sz 608/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..[ Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 K.p.a., nakazał E. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając decyzję wskazał, że Inspektor Nadzoru Budowlanego , po uchyleniu decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] nałożył na E. P. obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego w [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, tj. dostarczenie do organu I instancji w terminie do dnia [...] następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji wykonanych robot budowlanych wraz z opinią techniczną o prawidłowości wykonania robót zgodnie z przepisami, Polskimi Normami i sztuką budowlaną, opracowanej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, oraz opinią o zgodności wykonanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego, wydaną przez właściwy organ, 2. dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. docelowego projektu budynku mieszkalnego wraz z przyłączami wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, z uzgodnieniami przewidzianymi przepisami Prawa budowlanego. Ponieważ E. P. nie wykonała w terminie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...], należało orzec o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. G., właścicielka nieruchomości sąsiedniej. Uzasadniając odwołanie wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] wydana przez Burmistrza , oraz decyzja z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez udziału odwołującej się w postępowaniu administracyjnym. Decyzja o warunkach zabudowy z [...] dotyczyła rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Natomiast decyzja Burmistrza z dnia [...] została wydana na budowę budynku mieszkalnego, ale na działce nr [...] (czyli bez decyzji o warunkach zabudowy). Budynek mieszkalny budowany na działce nr [...]jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Działka nr [...] nie spełnia warunków technicznych działki budowlanej, a budynek warunków jakim powinny odpowiadać budynki, tj. nie są zachowane odległości od granic sąsiednich nieruchomości, odległość od działki odwołującej się wynosi [...], z otworami okiennymi [...], a od działki nr [...] [...]. Wybudowany obiekt jest niezgodny z projektem, jest bowiem wyższy o [...]m, jest także niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy ponieważ okna i drzwi nie są na poziomie istniejącego budynku. Wybudowany obiekt jest przeznaczony na usługi, co jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego miasta w którym teren ten jest oznaczony symbolem [...] – tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. Ponadto inwestor, pomimo znacznego upływu czasu od wydania decyzji z dnia [...] nie wykonał nałożonego tą decyzją obowiązku. Odwołująca się wskazała, że wybudowany obiekt w znacznym stopniu zaciemnia jej działkę i pogarsza warunki zamieszkania przez ograniczenie przepływu powietrza. Ponadto, obiekt ten narusza ład architektoniczny i charakter ulicy [...] zabudowanej domami jednorodzinnymi i jest sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa, powoduje także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości. W związku z tym, I. G. zwróciła się o nakazanie rozbiórki obiektu na podstawie art. 51 ust 2 Prawa budowlanego. Wskazała, iż w jej ocenie, decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. jest niezasadna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane orzekł o rozbiórce obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] na działce nr [...] w [...]. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] wykonywanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę, z powodu jej uchylenia (na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) przez Wojewodę . W takim stanie sprawy, tj. uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zachodziła okoliczność innego przypadku niż określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane, dlatego organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie [...] dni. W postępowaniu odwoławczym, organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i zweryfikował nałożone przez organ I instancji czynności, nakładając na inwestora tj. E. P. obowiązek wykonania ich w terminie do [...]. W dniu [...] organ I instancji, na wniosek zobowiązanej, zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczące decyzji Wojewody z dnia [...] uchylającej ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (po reorganizacji sądów) z dnia 10 lutego 2004 r. oddalającego skargę E. i R. P. na ww. decyzję Wojewody , organ I instancji postanowieniem z dnia [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Ponieważ inwestor nie wykonał czynności nałożonych tą decyzją, organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu dowołania, wskazał, że postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...], toczy się od [...]. Roboty te zostały podjęte na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], uchylonej następnie przez Wojewodę w dniu [...] W uzasadnieniu decyzji uchylającej pozwolenie na budowę Wojewoda wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów art. 35 Prawa budowlanego, gdyż m. in. projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, w parterze budynku zaprojektowano [...] bez uzgodnienia z Sanepidem lub rzeczoznawcą do spraw sanitarnych, a projekt zagospodarowania działki nie spełnia wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ projektowany budynek przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy i jest niekompletny. W takiej sytuacji (uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) zachodziła okoliczność innego przypadku niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, dlatego też Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z prawem na podstawie art. 50 najpierw wstrzymał prowadzenie robót będących na etapie stanu surowego zamkniętego, a następnie wydał decyzję nakładającą obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu odwoławczym, organ II instancji uchylił tę decyzję i nałożył na inwestora obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] określonych czynności w celu doprowadzenia wznoszonego budynku do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ zobowiązana obowiązku nie wykonała, zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które przewidują w zależności od okoliczności faktycznych sprawy i możliwości przyjęcia rozstrzygnięcia doprowadzającego do stanu zgodnego z prawem, wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, nie ma możliwości przyjęcia rozstrzygnięcia nakazującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, również rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące zaniechanie robót budowlanych jest niezasadne, gdyż powodowałoby pozostawienie obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzji organu odwoławczego zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. przez niedochowanie istotnych wymogów formalnych decyzji (brak adresata decyzji), decyzjom obu instancji zaś brak uzasadnienia prawnego, naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez nie uwzględnienie, że organ I instancji nie umożliwił stronom zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem przed wydaniem decyzji, naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na fakcie nie dostarczenia przez inwestora wskazanych dokumentów w wyznaczonym wcześniejszą decyzją terminie (do dnia [...]), podczas gdy termin ten upłynął w czasie, gdy postępowanie administracyjne było zawieszone (od dnia [...] do [...].), a w dniu podjęcia postępowania obowiązek ten był już niewykonalny z powodu upływu oznaczonego datą terminu. Skarżąca wskazała ponadto, że obie decyzje wydano z naruszeniem art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach i czynnościach procesowych dokonanych z rażącym naruszeniem prawa, bowiem decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylająca decyzję organu I instancji i nakładająca na skarżącą obowiązek wykonania oznaczonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, obarczona jest istotnymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., w związku z czym skarżąca złożyła już wniosek do właściwego organu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżąca wskazała, że złożyła także wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia INB z dnia [...]. Decyzjom zarzuciła także naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie zbadanie i ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, oraz naruszenie art. 9 K.p.a. przez naruszenie jej uprawnień do obrony swojego słusznego interesu prawnego. Do skargi E. P. załączyła m.in. kserokopię wniosku z dnia [...] do Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy przyznał, że podniesiony w skardze zarzut braku adresata decyzji jest zasadny, jednakże z uwagi na żądania strony zawarte w skardze, uwzględnienie skargi w całości na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest możliwe. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Do pisma załączyła kserokopię decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], z której wynika, że decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem podstawę do nakładania na inwestora obowiązków o charakterze czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (np. zamurowanie otworów okiennych, obniżenie budynku), nie stanowi natomiast podstawy do nakładania obowiązków polegających na dostarczeniu określonych dokumentów (np. dokumentacji powykonawczej, ekspertyzy, czy projektu budowlanego). Obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, mogących stanowić podstawę do nałożenia obowiązków o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być natomiast nałożony w oparciu o art. 81c Prawa budowlanego, w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy. W piśmie procesowym z dnia [...] I. G. powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji, wniosła także o wyłączenie z postępowania administracyjnego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest zasadna. Będąca przedmiotem skargi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...], Nr [...], orzekająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), z powodu nie wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w decyzji tego organu z dnia [...]. Na tej samej podstawie prawnej została wydana decyzja organu I Instancji, tj. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazująca inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność obu ww. decyzji, a w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Od decyzji drugoinstancyjnej skargi do sądu żadna strona nie wnosiła. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Oznacza to, że obie decyzję nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów są nieważnie od dnia ich wydania. Zatem skoro decyzje nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, są nieważne od daty ich wydania, brak jest podstaw prawnych do orzekania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z powodu nie wykonania obowiązków nałożonych tymi decyzjami, czy też orzekania o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że obie decyzje wydano z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy brak dowodu, by organ I instancji, przed wydaniem decyzji powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Również organ odwoławczy, obowiązku tego nie dopełnił i nie informował stron o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Ponadto brak wskazania adresata w decyzji II instancji decyzji jest wadą istotną i narusza art. 107 § 1 K.p.a. Trafny jest zarzut skargi, iż organy orzekające w sprawie niezasadnie uznały, że termin na przedłożenie dokumentów określonych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] upłynął bezskutecznie z dniem [...]. W dniu [...] postępowanie zostało bowiem zawieszone, co w myśl art. 103 K.p.a. oznacza wstrzymanie terminów procesowych, w tym terminu do przedłożenia określonych dokumentów. Nie może być natomiast uwzględniony wniosek I. G. o wyłączenie Inspektora Nadzoru Budowlanego , bowiem rozpoznanie tego wniosku nie należy do kompetencji sądu administracyjnego (rozdział 5 K.p.a.). Z powyższych względów, Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto o przepis art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przedmiocie wykonalności decyzji o art. 152 tej ustawy.