II OSK 860/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 637/06 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na budowę stacji paliw płynnych oddala skargę kasacyjną. II OSK 860 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na budowę stacji paliw płynnych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. C., A. S., K. D. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacją przedsięwzięcia wnioskowanego przez R. S., polegającego na budowie stacji paliw płynnych w miejscowości W., przy drodze krajowej nr [...], na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie wydana została na skutek wniosku R. S. z dnia [...]. 01.2006 r., którym to wnioskiem planowane przedsięwzięcie obejmowało budowę stacji paliw płynnych oraz likwidację - rozbiórkę istniejącego gazociągu w miejscowości W., przy drodze krajowej nr [...], na działkach oznaczonych numerami: [...], [...], [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw płynnych, jednak w ocenie organu odwoławczego organ I instancji rozpoznając wniosek inwestora nie dokonał oceny merytorycznej i prawnej całego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż pominął w treści decyzji planowaną rozbiórkę gazociągu. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie uwzględnił też w swej decyzji warunków zawartych w postanowieniu uzgodnieniowym Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2006 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył R. S. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji". Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w sprawie niniejszej orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, co doprowadziło do wyciągnięcia niewłaściwych wniosków. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że inwestor wnosił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wnioskowanego przez R. S., które obejmowało budowę stacji paliw płynnych oraz rozbiórkę sieci gazowej, podczas gdy wniosek dotyczył jedynie budowy stacji paliw płynnych. Sąd wskazał, iż z przedłożonych przez skarżącego decyzji, a pominiętych przez organ odwoławczy wynika, że sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przełożeniu odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia [...] została rozstrzygnięta decyzją Starosty S. z dnia [...] lipca 2005 r. i Zakład Gazowniczy w S. po przeprowadzeniu odbioru technicznego przejął do eksploatacji przebudowany odcinek gazociągu decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. , tj. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Sąd pierwszej instancji wskazując na zasady wyrażone w art. 7 i art. 77 kpa stwierdził, iż organ odwoławczy winien był dążyć do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia rzeczywistej treści wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wobec wątpliwości, które powziął na tle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. W ocenie Sądu wyjaśnienie powstałych wątpliwości było o tyle konieczne, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. planowane przedsięwzięcie zostało określone jako "budowa stacji paliw płynnych". W załączonej do wniosku "charakterystyce planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych" stwierdzono wprawdzie, że w skład przedsięwzięcia wejdzie "rozebranie - likwidacja następujących obiektów: przebudowa sieci gazowej istniejącej na działce", jednak jednocześnie wskazano, że sieć gazowa zostanie przebudowana wg odrębnego projektu, a istniejący obecnie na terenie działki gazociąg zostanie rozebrany. Zachodziła zatem potrzeba wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień i ewentualnego przedłożenia dokumentów na tę okoliczność. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy winien rozpoznać odwołania od decyzji organu I instancji. Winien także zdaniem Sądu wypowiedzieć się, czy decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2006 r. została wydana w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2005 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw płynnych. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. Wskazane naruszenie przepisów postępowania - art. 138, art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 kpa - mogły mieć, w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7 art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. - obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uzasadnienie wyroku co do wskazań dotyczących dalszego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, iż w ocenie organu w badanej przez Sąd decyzji dowiedziono, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Treść uzasadnienia wyroku wskazuje, iż Sąd nie badał, czy zaistniały przesłanki określone w art.138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd potwierdził, że organ odwoławczy orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego oraz iż w aktach sprawy brak było dokumentów, których ocena pozwoliłaby stan faktyczny sprawy ustalić. Wnoszący kasację organ wskazał, że w zaskarżonym wyroku przyznano, iż w aktach sprawy przesłanych przez organ I instancji do Kolegium brak było dokumentów, które wskazywałyby, że sprawa przełożenia odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia jest już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...].07.2005 r. i zrealizowana. Nawet gdyby Kolegium prowadząc dodatkowe postępowanie wyjaśniające ustaliło, że wniosek o wydanie "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw płynnych, to i tak nadal wniosek ten należałoby uznać za wewnętrznie sprzeczny: inaczej zamierzenie określono w pierwszej części wniosku, a inaczej w integralnej części tego wniosku tj. charakterystyce planowanego przedsięwzięcia. Wnoszący kasację organ wskazał też, iż decyzja organu I instancji nie określa przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczo negatywnych oddziaływań, a w konsekwencji podjęta została z naruszeniem art. 75 ust. 5 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem organu z uzasadnienia decyzji Kolegium jednoznacznie wynika, iż oceniana w trybie odwoławczym decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...].07.2006 r. wydana została po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].01.2006 r. Wobec tego decyzja z dnia [...].07.2006 r. nie mogła zostać wydana w wyniku uchylenia przez Kolegium decyzją z dnia [...].12.2005 r. decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...].10.2005 r. Wnoszący kasację organ podkreślił, iż "organ odwoławczy dokonuje oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, a nie sam ustala stan faktyczny za organ I instancji, do czego nie jest uprawniony, nie mieści się to bowiem w jego kompetencjach." Przedstawione wyżej względy zdaniem strony wnoszącej kasację wskazują na zasadność zarzutów. Odpowiedź na powyższą kasację złożył R. S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Skarżący wskazał, iż wbrew nieuzasadnionemu i nieuprawnionemu twierdzeniu organu, jego wniosek z dnia [...] stycznia 2006 r. obejmował wyłącznie planowaną inwestycję pod nazwą "Budowa Stacji paliw płynnych w W. przy drodze krajowej nr [...] na działkach nr ewid. [...], [...], [...]". Stąd też stanowisko SKO, że decyzja której dotyczył wniosek z dnia [...] stycznia 2006 r. winna obejmować "środowiskowe uzgodnienie" dotyczące przebudowy sieci gazowej istniejącej na nieruchomości wnioskodawcy - skarżącego w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania zaskarżonej decyzji jest i był w dniu rozpatrywania sprawy całkowicie nieuzasadniony i sprzeczny ze stanem faktycznym sprawy oraz co nie bez znaczenia pozbawiony podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty organu wnoszącego skargę kasacyjną nie zasługują na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Kolegium, choć zdaniem organu "w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7 art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a." Stwierdzić trzeba, iż takie postawienie zarzutu przez Kolegium wskazuje jednoznacznie na zasadność zaskarżonego wyroku, co do tego, iż nie są zrozumiałe względy dla jakich Kolegium wydało decyzję opartą na art. 138 § 2 k.p.a., skoro samo stwierdza, że w postępowaniu przed organami obu instancji, a więc i organem I instancji, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając jednakże wywód zawarty w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż uchybienia przytoczonym w kasacji normom organ upatruje w tym, iż "organ odwoławczy dokonuje oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, a nie sam ustala stan faktyczny za organ I instancji, do czego nie jest uprawniony, nie mieści się to bowiem w jego kompetencjach". Powyższe stanowisko jest sprzeczne z obowiązującymi normami prawnymi regulującymi postępowanie przed organami administracji, w tym także przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym rozstrzygającym sprawę jako organ odwoławczy. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Nie ulega jednakże żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, iż kontrolowana przez niego decyzja wydana została z naruszeniem art. 7k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie pozwala na stwierdzenie jaki stan faktyczny organ ten przyjął za ustalony, a jakie okoliczności wymagają dalszych ustaleń. Trafnie wskazał też Sąd pierwszej instancji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło treść dokumentacji, a w szczególności treść decyzji wydanych na etapie postępowania przed organem I instancji. Również za zasadne trzeba przyjąć stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do wskazań odnośnie dalszego postępowania przed Kolegium. Dopiero wyjaśnienie przez Kolegium, że wskazywane przez niego wątpliwości są uzasadnione w zakresie o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przy uwzględnieniu dyspozycji art. 136 k.p.a. możliwe byłoby wydanie decyzji kasacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, iż uchybienia procesowe, jakimi dotknięte było postępowanie przed Kolegium czynią niemożliwym odniesienie się na etapie postępowania kasacyjnego do kwestii związanych z treścią merytoryczną decyzji organu I instancji. Mając przedstawione wyżej okoliczności na względzie stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie przedstawionym we wniesionej kasacji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.