II OSK 1513/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 480/04 w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 480/04 oddalił skargę M. i J. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Sąd orzekł w oparciu o następujący stan faktyczny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] nałożył na M. i J. K. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000 zł. Podał, że samowolna budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zakończona w 1997 r., a wniosek o legalizację inwestorzy złożyli w dniu 18 czerwca 2003 r. Wobec tego, że upłynęło 5 lat zakończenia samowolnej budowy obiektu budowlanego ustały przesłanki do zastosowania art.49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.LJ. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.). M. i J. K. w zażaleniu na to postanowienie podnieśli, że w dniu 18 czerwca 2003 r. złożyli w Urzędzie Gminy w Biskupicach wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Urząd przekazał wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce dopiero w dniu 17 lipca 2003 r., co w związku ze zmianą ustawy naraziło ich na opłatę legalizacyjną. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Podał, że w dniu 17 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718), która rozszerzyła zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego o wydawanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie obiektów budowlanych. Jednocześnie z dniem wejścia w życie tej ustawy art.49 przestał obowiązywać. Dlatego organ I instancji prowadził postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art.49 znowelizowanej ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, ze podstawą obliczenia opłaty legalizacyjnej jest art.29 ust.2, który stanowi, że do naliczania opłat legalizacyjnych stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art.59 f ust.1 z tym, że stawka ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata ta została obliczona zgodnie ze wskazanym w przepisach wzorem. M. i J. K. w skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Opisali okoliczności w jakich doszło do wybudowania budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę. Zarzucili Urzędowi Gminy w Biskupicach, że świadomie opóźnił rozpoznanie wniosku o pozwolenie na użytkowanie do czasu wejścia w życie nowej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się jedynie przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust.2. Ust.2 stanowi, że do postępowań dotyczących m.in. obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę- wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 11 lipca 2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy art.1 pkt 37-39. W tym przypadku wszczęcie postępowania nastąpiło z dniem 21 !ipca 2003 r. Wtedy bowiem wpłynął wniosek skarżących o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do właściwego organu, jakim był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce. Wobec tego organy nadzoru budowlanego zobligowane były do stosowania przepisu art.49 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Przepis ten uregulował możliwość legalizacji samowoli budowlanych. Regulacja ta zastąpiła unormowany w dotychczasowym art.49 Prawa budowlanego z 1994 r. (przed nowelizacją) instytucję wyłączenia rozbiórki w sytuacji, gdy od zakończenia budowy obiektu upłynęło 5 lat, a samowola nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W znowelizowanym art.49 Prawa budowlanego z 1994 r. zostało uregulowane postępowanie związane z legalizacją zamierzeń budowlanych, realizowanych bądź zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. W dalszej części Sąd wyjaśnił, w jaki sposób, zgodnie z art.59 f Prawa budowlanego, oblicza się wysokość opłaty legalizacyjnej i sprawdził prawidłowość jej wyliczenia przez organy nadzoru budowlanego. M. K., reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na zastosowaniu przez Sąd art.7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718) uchylonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. tj. na podstawie art.174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.153, poz.1270) zwanej dalej p.p.s. a., * naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na naruszenie art.145 § 1 pkt b ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji naruszenia prawa dającego podstwę do wznowienia postępowania na podstawie art.145 a § 1 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy na przesłance a art.174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., * naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na naruszenie art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie z urzędu okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania na podstawie art.145 a § 1 Kpa - czyli na przesłane z art.174 pkt 2 p.p.s.a., * naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.141 § 4 p.p.s.a polegające na braku okoliczności stanowiącej naruszenie prawa stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czyli na przesłance z art.174 pkt 2 p.p.s.a. I w związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzających konieczność uchylania decyzji w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadniony zarzut naruszenia prawa procesowego i materialnego. Na początku należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, iż postępowanie zostało wszczęte w dniu 21 lipca 2003 r. tj. w dniu otrzymania wniosku 0 wydanie pozwolenia na użytkowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce. Postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 18 czerwca 2003 r. skierowanym do Urzędu Gminy w Biskupicach o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Dopiero bowiem od 11 lipca 2003 r., na podstawie art.1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U.Nr 80, poz.718) do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art.49, 49a,49b. ustawy Prawo budowlane. Poprzednio sprawy określone w art.49 należały do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej - art.82 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania zgodnie z art.61 § 2 kpa jest dzień doręczenia żądania do Urzędu Gminy w Biskupicach. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 iit.b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie aktu następuje w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wznowienia określonych w ustawie procesowej. Do przesłanek tych należy, zgodnie z art.145 a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Norma ta dotyczy, zgodnie z art.126 kpa postanowień, od których przysługuje zażalenie. Podkreślić należy, że gdyby zaskarżone postanowienie zostało wydane bez uwzględnienia w dniu wydania postanowienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to byłoby nieważne. Natomiast, gdy wyrok Trybunału ogłoszony został po dniu ostatecznego postanowienia, to zachodzą przesłanki wznowienia postępowania (por. B. Adamiak. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 2008, str.676). W tej sprawie postały więc warunki do zastosowania dyspozycji art.145 § 1 pkt 1 Iit.b p.p.s.a. Podstawę materialną zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego w nim w mocy postanowienia organu I instancji stanowiły przepisy art.49 ust.1 i 2 oraz art.59 f ust.1,2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2003 r., Nr 207 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli ( Dz.U Nr 120, poz. 1132). Wybór tych przepisów umożliwiała norma intertemporalna zawarta w przepisie art.7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy ( Dz.U Nr 80, oz.718). Norma ta jest częścią podstawy prawnej weryfikowanych w postępowaniu sądowym aktów, na który to przepis powoływały się organy nadzoru budowlanego obu instancji. Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt) 27/05, OTK ZU 2006 nr 9-A, poz124, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art..49 ust.1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy minął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art.32 Konstytucji RP. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie tej części przepisu art.7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., co do której orzeczono jej niezgodność z Konstytucją. Spełnione zatem zostały przesłanki z art.145 a § 1 kpa. Wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stosownie do art.190 ust.3 Konstytucji RP przepis ten utracił moc z dniem 25 października 2006 r. Oparcie wyroku na przepisach prawa sprzecznych z Konstytucją i nieobowiązujących już przepisach sprawia, że wyrok narusza również przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r. I OSK. 1075/06 System Informacji Prawniczej LEX nr 372560). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art.203 pkt 1 p.p.s.a.