II SA/Sz 910/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi I. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], nakazał I. i J. B. rozbiórkę wiatrołapu przy budynku nadbudowanym piętrem oraz rozpoczętej budowy ogrodu zimowego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu odwołania I. i J. B., utrzymana została w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. I. i J. B., reprezentowani przez adwokata, zwrócili się, na podstawie art. 155 kpa, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o uchylenie decyzji w sprawie nakazu rozbiórki wiatrołapu przy budynku z nadbudowanym piętrem oraz rozpoczętej budowy ogrodu zimowego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu podnieśli, że w chwili obecnej słuszny interes strony oraz interes społeczny przemawiają za uchyleniem ww. decyzji. Wzniesiony przez skarżących obiekt jest zgodny ze wszystkimi wymogami sztuki budowlanej, nie narusza w żaden sposób przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże skarżący wznosząc obiekt budowlany znaleźli się w sytuacji prawnej określonej przez ustawę prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., która nie przewidywała możliwości legalizacji obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Przepisy te uznane zostały jednak przez ustawodawcę za nieprzystające do potrzeb gospodarki mieszkalnictwa w Polsce – a zatem godzące w interes społeczny, w związku z czym, nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. wprowadzono możliwość legalizacji wzniesionych obiektów, po spełnieniu ustawowych wymogów i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na złożony wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że żądanie uchylenia decyzji jest nieuzasadnione. Zdaniem organu możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej na mocy, której strona nabyła prawo należy rozpatrywać w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydawania decyzji ostatecznej. Decyzja o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych stała się ostateczna dnia [...] r. i wydana została na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 48 ustawy Prawa budowlanego. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter restrykcyjny, szczególny i wyłącza zastosowania art. 155 kpa. Przy tym nie ma znaczenia występowanie słusznego interesu strony lub interesu społecznego, gdyż norma wyprowadzona na podstawie tego przepisu ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ponadto organ dodał, że zmiana przepisów umożliwiająca legalizację samowoli budowlanej nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę i nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji I. i J. B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o jej uchylenie i rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 kpa o uchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę wiatrołapu przy budynku nadbudowanym piętrem oraz rozpoczętej budowy ogrodu zimowego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że nie tylko art. 48, ale także żaden inny przepis Prawa budowlanego nie wprowadza zakazu stosowania przepisów kpa o uchyleniu decyzji ostatecznej. Wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do konkluzji, iż w obrębie postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa szczególna do kpa nie wprowadza ograniczeń w jego stosowaniu, należy stosować wszystkie wprost nie wyłączone przepisy – w tym przypadku możliwym jest stosowanie art. 155 kpa. Ponadto w odwołaniu wskazano, że ostateczna decyzja, która obecnie zupełnie nie przystoi do obowiązującego prawa, realiów gospodarki rynkowej oraz w sposób znaczący narusza interes skarżących, usunięta być może jedynie w trybie art. 155 kpa. Decyzja nakazująca rozbiórkę bez wątpienia była decyzją prawidłową, zgodną z ówcześnie obowiązującym prawem. Jednak zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego –"wzruszenie decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony. Wzruszenie decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i niewadliwych." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest właściwe. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 kpa, decyzji nakazującej rozbiórkę (co potwierdza wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV S.A. 888/97). Ponadto organ odwoławczy podał, że po wniesieniu przez skarżących do sądu administracyjnego skargi na decyzję ZWINB w [...] z dnia [...] r. zawiązany został stosunek sądowo-administracyjny, co wyklucza możliwość podejmowania w tej sprawie rozstrzygnięć przez organy nadzoru budowlanego. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego powoduje utratę kompetencji przez organ administracji publicznej do wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w oparciu o inną podstawę prawną, niż określoną w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, ponieważ wydana w innym postępowaniu decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99). Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że legalizacja samowoli budowlanej stała się możliwa dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ponieważ fakt ten nastąpił po wydaniu w przedmiotowej sprawie decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych, ww. ustawa nie znajduje w tej sprawie zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] I. i J. B., reprezentowani przez adwokata, zarzucili powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 kpa i w związku z czym stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji w przewidzianym w tym przepisie trybie, w konsekwencji prawa procesowego tj. art. 155 kpa. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wyrok, na który powołał się organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu, został wydany w zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. dopuszczającej legalizację samowoli budowlanych. Wprowadzona w tej regulacji możliwość legalizacji przewidziana została jedynie dla tych osób, w stosunku do których decyzja o nakazie rozbiórki nie uprawomocniła się przed wejściem w życie tej nowelizacji. Przyjęte rozwiązanie narusza jedną z podstawowych zasad prawa, a mianowicie zasadę równości wobec prawa. Odebranie możliwości legalizacji samowoli budowlanej osobom, w stosunku do których decyzje uprawomocniły się przed wejściem w życie nowelizacji, w sposób rażący narusza ich interesy i jest nie do pogodzenia z podstawami systemu prawa. W tak zarysowanej sytuacji prawnej zastosowanie art. 155 kpa dla uchylenia ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę jest jedyną prawnie dopuszczalną możliwością zapobieżenia nieodwracalnym skutkom powstałym przez wykonanie wspomnianych decyzji. Ponadto w skardze wskazano, że art. 155 kpa przewiduje możliwość uchylenia jedynie decyzji ostatecznej. Wniesienie skargi do WSA, a następnie skargi kasacyjnej do NSA nie pozbawia decyzji waloru ostateczności, albowiem powoduje jedynie nawiązanie stosunku sądowo-administracyjnego i kontrolę wydanej decyzji pod względem prawnym. Żaden przepis kpa jak i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza wyłączenia w tym względzie i nie zmienia faktu, iż wydana decyzja jest decyzją ostateczną w rozumieniu kpa. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wzruszenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów w trybie przewidzianym w art. 155 kpa nie było możliwe. Orzekający w niniejszej sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 marca 18999 r., sygn. akt IV SA 888/97 (ONSA 2000/1/36), iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 decyzji nakazującej rozbiórkę. O tym, że wniosek skarżącą winien być rozpatrywany w kontekście przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), przesądza treść przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz mianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Z treści tego przepisu wynika bowiem, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć wyłącznie samowoli budowlanych w stosunku, do których nie została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Skoro w przypadku skarżących postępowanie w sprawie samowolnego wybudowanie przez nich obiektów budowlanych zakończone zostało ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę tych obiektów, to przepisy znowelizowanej ustawy nie mogą być zastosowane do postępowania zmianę decyzji kończącej to postępowanie. Nadal bowiem jest to postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, chociaż prowadzone w trybie nadzwyczajnym. Sąd podziela również pogląd, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. stanowił sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej i obligował właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka. Nie miało znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 kpa. Uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę należało oddalić (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).