I SA/Wa 1789/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Joanna Skiba (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. J. i J. J. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. za odszkodowaniem własności nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Nr [...], zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu organ naczelny przedstawił następujący stan faktyczny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości. Na skutek złożonego odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1999 r. W wyniku skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten wyrokiem z dnia 11 czerwca 2002 r. sygn. akt I SA 2097/00 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazując na uchybienie przepisu art. 7 Kpa oraz brak dostatecznego wykazania zaistnienia przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, oraz władania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, działając w trybie odwoławczym, ponownie utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [..] z dnia [...] sierpnia 1999 r. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast sam rozpatrzył sprawę w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) i uwzględniając skargę w całości, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 2002 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2004 roku orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku własności przedmiotowej nieruchomości. W wyniku złożonego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 roku uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał ponownie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ wojewódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrując odwołanie złożone od powyższej decyzji organ naczelny uznał, że nabycie nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 roku spełnione zostały następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 roku znajdowała się w liniach rozgraniczających ul. [...], która to ulica znajduje się w ciągu drogi, która uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 roku w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3 poz. 16) została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga nr [...]. Droga ta została również wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz. U. Nr 160 poz. 1071 ) jako droga krajowa i zgodnie z art. 103 ust. 1 ww. ustawy' z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostała nią nadal. Przedmiotowa działka – zdaniem organu odwoławczego -pozostawała we władaniu publicznoprawnym w dniu 31 grudnia 1998 r., co potwierdza fakt, iż na przedmiotowej działce w 1997 r. ułożono kolektor wodociągowy, a następnie pobudowany został chodnik betonowy oraz przedmiotowa działka była objęta oczyszczaniem zimowym i letnim oraz podlega bieżącemu utrzymaniu przez Miejski Zarząd Dróg w; T. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ naczelny podniósł, że do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego, a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. rokowania o nabycie działki przez Gminę Miasta T. nie stanowią przesłanki uniemożliwiającej przejście nieruchomości na własność podmiotu publicznoprawnego, natomiast dodatkowo potwierdzają spełnienie przesłanek z ww. art. 73. Te wszystkie okoliczności sprawiły, że organ uznał odwołanie za nieuzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. J. i J. J.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872) oraz art. 7 , 8 i 107 § 3 kpa . Podnosząc te zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji przyjęto, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zdaniem skarżących znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie potwierdza bezsporne spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższe dokumenty nie mogą stanowić dowodów potwierdzających tezę, dla której postały przedłożone. Nie wynika ten fakt z dokumentów wystawianych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania za koszt odśnieżania drogi oraz za sprzątanie chodników komunalnych, które to faktury nie dotyczą daty 31 grudnia 1998 roku. Poza tym wykazanie faktu władania musi dotyczyć konkretnej nieruchomości działki nr [...], zaś przedstawione faktury mają charakter ogólny i zbiorczy. Jedną z przesłanek wymaganych przez art. 73 ust. 1 jest pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa. Ustawodawca posługuje się terminem "władanie". Ma więc na uwadze różnorodne stany faktyczne, które przecież sprowadzają się do tego, że to Skarb Państwa- nie licząc się ze stanowiskiem właściciela nieruchomości - podejmuje tak jak właściciel działania faktyczne na nieruchomości. Nie pozostają we władania jakiegokolwiek podmiotu niż właściciel te nieruchomości, co do których trwają rokowania o nabycie nieruchomości i wejścia na nieruchomość w celu przygotowania nieruchomości do budowy lub modernizacji drogi. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, aby jakakolwiek jednostka organizacyjna Skarbu Państwa władała w dniu 31 grudnia 1998 roku przedmiotową nieruchomością . Druga przesłanka przewidziana w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Ustawodawca posługuję się określeniem "zajęte pod drogi publiczne", a nie "zajmowane pod drogi publiczne", z czego należy wyprowadzić wniosek, że prawnie doniosły jest moment zajęcia nieruchomości, rozumianego jako akt jednorazowy objęcia gruntu. Celem tego aktu miała być budowa drogi publicznej. Późniejsze użycie nieruchomości na inny cel niż ten, który był powodem zajęcia nieruchomości nie ma znaczenia zwłaszcza w sytuacji, w której objęcie gruntu nastąpiło za zgodą właściciela, uwarunkowaną celem objęcia określonym przez ubiegającego się o udostępnienie nieruchomości. Z tych względów skarżący podnieśli, że przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ponownie nie zostały wykazane, a instytucję, stanowiącą rażące ograniczenie praw konstytucyjnych organ administracji uporczywie próbuje zastosować na podstawie wątpliwych dowodów i rozszerzającej interpretacji, pomimo kilkukrotnego wyrażania odmiennego stanowiska w tej sprawie przez sądy oraz organy odwoławcze, przez co powoduje jedynie przedłużenie postępowania i naraża skarżących na straty z powodu braku pewności co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis art. 73 ust. 1 ustawy określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek przejścia prawa własności. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania wystąpienia przesłanek władania nieruchomością i zajęcia jej pod drogę publiczną. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zdaniem sądu ta przesłanka została spełniona w przedmiotowej sprawie. W trwającym wiele lat postępowaniu administracyjnym w organy administracji w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, że działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy [...], która to ulica znajduje się w ciągu drogi krajowej oznaczonej nr [...] i została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Stan taki istniał w dniu 31 grudnia 1998 roku, co oznacza spełnienie tej przesłanki w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Bez znaczenia jest przy tym – jak próbowano wykazać w skardze - czy przedmiotowa nieruchomość została zajęta w drodze jednokrotnego aktu objęcia czy też jej zajęcie rozłożone zostało w czasie i składało się z wielu czynności. Natomiast o władaniu przedmiotowym gruntem przez Skarb Państwa świadczy ogólny plan zagospodarowania terenu obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 roku, w którym działka nr [...] przeznaczona była na cel publiczny – znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy głównej ([...]). Należy przy tym zauważyć, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 roku sygn. akt I Sa 2398/02 LEX 159017. Również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 roku III CZP 19/05 (OSNC 2006 /12 /195) podkreślono, że władztwo podmiotów publicznych do chwili ich uwłaszczenia nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne było posiadaniem w złej wierze, skoro dobrą wiarę wyłącza nie tylko pozytywna wiadomość o braku uprawienia, w tym wypadku nieposiadania tytułu własności, ale i brak takiej świadomości spowodowany niedbalstwem. W świetle zaprezentowanych stanowisk, za niezasadne należy uznać również zarzuty skargi dotyczące braku przesłanki władania nieruchomością z powodu rokowań prowadzonych ze skarżącymi dotyczących kupna przedmiotowej działki oraz położenia kolektora wodociągowego za zgodą skarżących. Reasumując powyższe, na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych – B. i J. małż. J., była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Zostały więc spełnione wszystkie warunki, z którymi ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.