II GSK 98/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Kabat – Rembelska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2282/06 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyli zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. P. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2282/06 oddalił skargę J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny: W dniu [...] maja 2006 r. w O.L., podczas kontroli pojazdu marki Ford o nr rej.[...] stwierdzono, iż J.P. nie posiadał licencji na transport drogowy taksówką, przedstawił jedynie licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...], w którym wymieniony był pojazd marki Fiat 125p o nr rej. [...]. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nałożył na J.P. karę pieniężną w wysokości 3500 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oraz wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Orzekając na skutek wniesionego przez J.P. odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji uznał, że z uwagi na nieposiadanie w dniu kontroli wymaganej prawem licencji na wykonywanie transportu drogowego, doszło do naruszenia art. 92 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), dalej: u.t.d., stosownie do treści którego wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wys. od 50 zł do 15.000 zł. Załącznik do ustawy o transporcie drogowym lp. 1.3. przewiduje karę za wykonywanie przejazdu w ramach transportu drogowego taksówką bez posiadania wymaganej licencji w wys. 3000 zł. Organ wskazał również, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy (Dz.U z 2003 r. Nr 230, poz. 2303), przedsiębiorca osobiście wykonujący transport drogowy lub przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy na potrzeby własne wystawia oświadczenie poświadczające spełnienie przez siebie wymagań określonych ustawą, według wzoru określonego w zał. nr 2 do rozporządzenia. Tym samym stosownie do lp. 1.8.4 zał. do ustawy kara w wys. 500 zł dotyczy wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawiania oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Oddalając skargę J.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, że z poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego ustaleń bezspornie wynika, że skarżący wykonując działalność gospodarczą nie posiadał odpowiedniej licencji. W czasie kontroli okazał udzieloną licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na inny pojazd niż ten, którym faktycznie prowadził działalność gospodarczą. Z uwagi na to, że skarżący nie spełniał wymogu określonego art. 5 ust. 1 u.t.d., organy słusznie nałożyły na niego karę pieniężną. Zdaniem Sądu odpowiednia licencja oznacza, iż obejmuje ona określonego w niej przedsiębiorcę i określony pojazd. Wymogu tego nie spełniała licencja okazana w czasie kontroli. Sprzeczność między jej treścią a zaistniałym stanem faktycznym oznacza wykonywanie przewozów taksówkowych bez wymaganej licencji. W dniu kontroli skarżący nie dysponował wymaganym uprawnieniem. Brak odpowiedniej (aktualnej) licencji przy wykonywaniu przewozów taksówkowych osób oznacza konieczność powstrzymanie się przez przedsiębiorcę od jego wykonywania na czas zmiany treści licencji, tak więc wykonywanie przewozów taksówkowych bez odpowiedniej licencji skutkować musiało nałożeniem kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny za niesłuszny uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, ponieważ kary administracyjne są ściśle określonymi sankcjami i nie mogą być różnicowane. Art. 90 u.t.d., nie ma w ocenie Sądu, zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy on uchybień związanych z posiadaną licencją a nie braku licencji – co miało miejsce w przypadku skarżącego. Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, że przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do naruszenia art. 92 ust. 4 u.t.d. Sąd podał, że w myśl art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z jej przepisów podlega karze pieniężnej. Konsekwencją tego rozwiązania jest lp. 1.8. pkt 4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą zagrożone jest karą pieniężną w wys. 500 zł, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również zarzucanych naruszeń procedury administracyjnej, gdyż organ działał zgodnie z obowiązującymi przepisami, prawidłowo zebrał i zgromadził cały materiał dowodowy i dokonał jego wszechstronnej analizy. Odnosząc się do zarzutu błędnego pouczenia, które skarżący otrzymał od organów, w których składał dokumenty związane ze zmianą pojazdu Sąd stwierdził, że nie jest to okoliczność wyłączająca odpowiedzialność administracyjnoprawną przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia. Również konwalidowanie braku odpowiedniej licencji po kontroli nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż w dacie kontroli kierowca posiadał licencję na pojazd [...] Fiat 125, a nie Ford [...], który został zatrzymany do kontroli. J.P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając w całości orzeczenie WSA w W. zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: – art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu i pominięciu tego przepisu oraz przyjęciu, że decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości, proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny (nie tylko polski) nakazuje uzasadnianie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu społecznym i gospodarczym, – art. 39f w zw. z art. 92 ust. 4 w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.8. pkt 4 zał. do ustawy polegające na błędnej ich wykładni poprzez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wys. 500 zł nieznanej ustawie, nie określa ona bowiem, czy i jakie pozycje wymienione w zał. do ustawy, w szczególności czy kary opisane w lp.1.8 pkt 4 mogą być stosowane odpowiednio wobec przedsiębiorcy osobiście wykonującego przewóz taksówką, – art. 90 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 32 Konstytucji PR polegające na dokonaniu błędnej wykładni i w konsekwencji niezastosowaniu wyżej wymienionego przepisu o charakterze obligującym i stanowczym, jak również błędnym uznaniu, że dopuszczalne jest automatyczne ukaranie skarżącego karą pieniężną, bez koniecznego wezwania do usunięcia nieprawidłowości (okazania licencji i oświadczenia o spełnieniu wymagań ustawy) oraz bez uwzględnienia charakteru i stopnia naruszenia, jak również zasad równego traktowania obywateli przez władze państwowe. Skarżący podniósł również zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na merytorycznym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy w ocenie pełnomocnika postępowanie winno być z urzędu zawieszone: w toku rozpoznania sprawy wyniknęła kwestia wstępna związana z potrzebą przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego mającego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. skarżący wystąpił o zawieszenie postępowania oraz przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego następującej treści: czy kara pieniężna w wys. 3000 zł określona na podstawie art. 92 ust. 4 w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.3. zał. do ustawy jest zgodna z art. 32 Konstytucji RP, jak również czy przedmiotowa kara pieniężna określona w sposób jednolity, bez gradacji i dostosowania sankcji do charakteru i stopnia naruszenia, a zatem w sposób dopuszczający nieuzasadnione różnicowanie równych albo równe traktowanie nierównych nie narusza porządku konstytucyjnego, tj. zasady równości oraz proporcjonalności. Wobec przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w W. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ewentualnie – w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i dokonanie zmiany zaskarżonego orzeczenia – w razie stwierdzenia podstaw określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ lub c/ – poprzez uchylenie decyzji obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracyjnym lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i dokonanie zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności obu decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracyjnym albo uchylenie zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie wydania obu decyzji z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na uzasadnione wątpliwości odnoszące się do restrykcyjności i niewspółmierności kar określonych w art. 92 u.t.d. i zał. do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącego Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepisy Konstytucji. Pominięto rozważania odnoszące się do ewentualnego naruszenia zasad określonych w art. 32 Konstytucji, tj. zasady równości wobec prawa i proporcjonalności. Zdaniem skarżącego decyzja o nałożeniu na niego kary pieniężnej narusza powyższe zasady, zaś przewidziana w ustawie sankcja jest nieproporcjonalna i dyskryminująca, tym samym niezgodna z art. 32 Konstytucji RP. Nie uwzględnia konkretnych okoliczności sprawy, stopnia naruszenia, powtarzalności naruszeń bądź stopnia zawinienia. W ocenie skarżącego analiza treści art. 92 u.t.d. oraz lp. 1.3 zał. do ustawy składnia do stwierdzenia, że niezależnie od konkretnego naruszenia przewidziana kara jest nakładana w tej samej wys. – 3000 zł, bez stopniowania bądź możliwości dostosowania jej do charakteru przyczyn powstania, stopnia naruszeń. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o transporcie drogowym odnoszące się do sposobu określania wysokości kar pieniężnych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji dopuszczają dyskryminację i nierówne traktowanie. Są to uchybienia natury legislacyjnej, dlatego też zdaniem skarżącego powinny zostać wyeliminowane. Tym samym za uzasadnioną skarżący uznaje konieczność zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 90 pkt 1 u.t.d. skarżący podniósł, iż przepis ten stanowi, że w wyniku przeprowadzonej kontroli potwierdzającej uchybienia organ udzielający licencji lub zezwolenia wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie, z czego wynika, że Burmistrz O. L. – jako organ udzielający licencji miał obowiązek wezwania skarżącego do usunięcia uchybień w zakreślonym terminie. Skarżącego zaś nie wezwano do usunięcia uchybień. W ocenie skarżącego zastosowana wobec niego sankcja jest nieadekwatna do charakteru naruszenia przepisów, a w szczególności do jego znikomego stopnia społecznej szkodliwości. Skarżący dodatkowo nadmienił również, że uchybienie zostało konwalidowane, gdyż już w dniu [...] sierpnia 2006 r. odebrał nową licencję. Nie był świadomy, że wykonuje transport bez wymaganej licencji, tj. posługiwał się nieważną licencją, gdyż data ważności określona w jej treści upływała z końcem 2007 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 39f w związku z art. 92 ust. 4 i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.8. pkt 4 załącznika do tej ustawy polegających na niewłaściwej wykładni tych przepisów i zaakceptowaniu ustaleń organu, który wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 500 zł. Zgodnie z lp. 1.8 pkt 4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 500 zł. W sprawie zaś było bezsporne, że skarżący wykonywał transport drogowy taksówką, a więc wykonywał transport drogowy o jakim mowa w art. 4 pkt 1 omawianej ustawy. W czasie prowadzonej kontroli nie okazał też oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Obowiązek zaś przedstawienia odpowiednich oświadczeń przez przedsiębiorcę osobiście wykonującego transport drogowy wynika wprost z art. 397 pkt 1 ustawy, skoro w myśl tego przepisu wymagania, o których mowa w art. 39a–39e stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy osobiście wykonującego transport drogowy lub osób wykonujących osobiście przewozy na rzecz tego przedsiębiorcy. Zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.3. załącznika do tej ustawy, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji jest zagrożone karą w wysokości 3000 zł. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Skarżący J.P. w dniu kontroli [...] maja 2006 r. miał ważną licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...], w której wymieniony był pojazd marki Fiat 125 o nr rej.[...]. Natomiast bezsporne jest, że w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy taksówką innym pojazdem niż wpisanym do licencji, gdyż nie dokonał jeszcze zmiany wpisu pojazdu do licencji na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący w związku z wymianą samochodu wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i uzyskał w dniu [...] sierpnia 2006 r. zmianę treści licencji w zakresie wskazania nowego pojazdu. Stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, przy czym zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, jeśli zaszły zmiany danych zawartych w licencji, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym. W świetle przepisu art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83. Zakwalifikowanie przez organ inspekcji drogowej opisanego w decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji stanu faktycznego (bezspornego wyniku kontroli), przyjętego w ustaleniach przez Sąd I instancji jako działanie z art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a konkretnie wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji podlegającego karze w wysokości 3000 zł wadliwie zostało uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że brak zaktualizowanych danych zawartych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (w tym przypadku wskazanie zmienionego pojazdu) należy utożsamiać z brakiem licencji w ogóle. Niewątpliwie z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd. Wpisany w treść licencji numer rejestracyjny pojazdu jest ważnym elementem licencji. Pomimo to niedokonanie aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu, na który została udzielona licencja, nie przesądza o utracie jej ważności. Przypadki wygaśnięcia licencji zostały enumeratywnie wymienione w art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i omawiany przypadek do nich nie należy. W niniejszej sprawie można mówić o pewnej wadliwości okazanej licencji, gdyż obejmowała ona pojazd inny niż faktycznie używany przez przewoźnika, czyli wykonywanie transportu niezgodnie z warunkami licencji, ale nie jest to wykonywaniem transportu bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, co skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Przepis powyższy został zastosowany więc przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie wadliwie a WSA w W. stanowisko to zaakceptował. Wykonywanie transportu drogowego taksówką przed uzyskaniem zmiany wpisu w licencji danych w niej zawartych dotyczących zmiany pojazdu, niewątpliwie mogło stanowić naruszenie przepisów art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym i ewentualnie skutkować cofnięcie licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym licencja może być cofnięta, jeżeli posiadacz nie przedstawił w terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 14 ustawy o transporcie drogowym i jedynie taką sankcję mógł ewentualnie zastosować organ inspekcji transportu drogowego. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie już z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptowany jest pogląd, iż "wszelkie zastrzeżenia co do poprawnego korzystania przez posiadacza licencji powinny być oceniane i rozpatrywane z punktu widzenia art. 15 ustawy o transporcie drogowym". Konieczność wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji w przypadku zmiany pojazdu umieszczonego w treści licencji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i stwierdzenie, że taka zmiana dokonywana jest w formie decyzji administracyjnej, nie oznacza, że przed dokonaniem tej zmiany przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką na podstawie niezmienionej jeszcze treści licencji w zakresie danych dotyczących pojazdu naruszył przepis art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 1.3. załącznika, czyli wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak tej licencji, a nie jej wadliwość w postaci braku jej aktualizacji, jeśli nie utraciła ona ważności na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czy też nie została cofnięta na podstawie art. 15 tej ustawy. Należy przy tym zauważyć, iż niecelowe byłoby regulowanie przez ustawodawcę podstaw cofnięcia licencji (m.in. z powodów określonych w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy), gdyby te same przyczyny skutkowały wygaśnięciem licencji. Z uwagi na powyższe nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, oraz wniosku dotyczącego przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienia prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.