II OSK 381/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od skarżącej - H. S. na rzecz H. i S. B. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2005 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] z dnia 23 sierpnia 2004 r., którą Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia H. i S. B. na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną oraz budynku stacji obsługi samochodów osobowych, usytuowanych na działkach nr [...] i [...] w [...] przy ul. W., wyrokiem z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem decyzji, na wniosek Starosty Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym, wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Jednocześnie Minister upoważnił Starostę M. do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na przedmiotowe odstępstwo, pod warunkiem zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich oraz uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jak wynika z omawianego pisma, udzielana zgoda na odstępstwo, ma umożliwić: wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku handlowo-usługowym z częścią mieszkalną na działkach nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] przy ul. W. w [...]. Następnie Starosta M. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. udzielił zgody na odstępstwo, stosownie do upoważnienia Ministra Infrastruktury, zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. W odwołaniu od decyzji Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2004 r. H. S. (właścicielka działki nr ew. [...]), złożyła oświadczenie, że nie wyraża zgody na budowę bezpośrednio w granicy. Ww. postanowienie Starosty M., zdaniem skarżącej, narusza jej prawo własności oraz przepisy Konstytucji RP. Inwestorzy H. i S. B. kupując działkę dwa lata temu wiedzieli, jak wąska jest to działka i mieli możliwość sprawdzenia warunków zagospodarowania zabudowy, a więc podjęli świadomą decyzję o jej zakupie, a teraz próbują "wymuszenia" decyzji na budowę w granicy sąsiedniej działki. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując jednocześnie, że organ pierwszej instancji dokonał, przed wydaniem decyzji, wymaganych przepisami art. 35 Prawa budowlanego ustaleń. Zaskarżona decyzja zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi, uwzględniając zgodę Ministra Infrastruktury i postanowienie Starosty M. z dnia [...] czerwca 2004 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnia, iż przepis art. 9 Prawa budowlanego, zezwalający na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie uzależnia wydania zgody na odstępstwo od zgody właściciela działki sąsiedniej, potwierdza to pismo Departamentu Architektury i Budownictwa Ministerstwa Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję (z dnia [...] czerwca 2005 r.), pełnomocnik H. S. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, czy w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, dający podstawę do zastosowania przepisu art. 9 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie poddał kontroli i nie ocenił postanowienia Starosty z dnia [...] czerwca 2004 r., które nie podlega zaskarżeniu, a którego Starosta nie uzasadnił właściwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. zaskarżoną decyzję, uznał skargę za uzasadnioną, gdyż zaskarżana decyzja narusza przepisy art. 7, 77, 107 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie zbadał, "czy w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do zastosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych". Skoro przepisy pozwalają na odstępstwo w sytuacjach wyjątkowych, to postanowienie zezwalające na takie odstępstwo, powinno wskazywać na okoliczności uzasadniające to odstępstwo. Zaskarżana decyzja nie zawiera oceny zasadności powołanego postanowienia. H. i S. B. reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia [...] stycznia 2005 r., wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej: – naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 9 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, – naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy, pełnomocnik skarżących wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 p.p.s.a. i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, skoro postanowienie Starosty M. z dnia 17 czerwca 2004 r. jest niezaskarżalne, to uzasadnienie faktyczne i prawne, nie jest obligatoryjne (art. 124 § 2 k.p.a. a contrario). Argumenty przedstawione przez inwestora, nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi stanowiło naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ,chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wymienionych wad. Wobec spełnienia przesłanek z art. 32 oraz 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do wydania pozwolenia na budowę. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), "powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie przestrzegania obowiązujących przepisów". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Decyzja poddana kontroli sądowej, dotyczyła pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, co wymaga przypomnienia, gdyż analizując uzasadnienie zaskarżanego wyroku można odnieść wrażenie, że dotyczyła innej sprawy. Sąd I instancji skupił się bowiem wyłącznie na sprawie zastosowania przepisu art. 9 Prawa budowlanego, tymczasem jest to nie najważniejszy i nie jedyny aspekt tej sprawy. Podstawowym i najważniejszym przy dokonywaniu kontroli sądowej decyzji o pozwoleniu na budowę, jest sprawdzenie, czy zostały spełnione wszystkie wymogi ustawowe, wynikające z przepisów art. 32 i 35 Prawa budowlanego, czym Sąd w tym przypadku w ogóle się nie zajął. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co z jednej strony obliguje Sąd do szerszej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a z drugiej strony pozwala na bardziej obiektywną ocenę zaskarżonej decyzji. Sąd tylko w przypadkach, kiedy ewentualne naruszenia prawa materialnego – popełnione w postępowaniu administracyjnym, mogły mieć wpływ na wynik sprawy, może uchylić zaskarżony akt (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania, muszą to być naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Pomimo że zaskarżany wyrok został wydany w oparciu o ten ostatni przepis, z żadnego z fragmentów uzasadnienia, liczącego w sumie jedną stronę rozważań merytorycznych, nie wynika, naruszenie jakich przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się z jednym, że postanowienie Starosty M. z dnia [...] czerwca 2004 r. zezwalające na odstępstwo, nie posiada dostatecznie rozbudowanego uzasadnienia. Jednak nie oznacza to, że na podstawie akt sprawy nie można ustalić okoliczności, jakie uzasadniały zastosowanie przepisu art. 9 Prawa budowlanego w tym przypadku, bowiem wynika to chociażby z korespondencji pomiędzy Starostą M. a Ministrem Infrastruktury. Sama zresztą skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji trafnie wskazuje, chociaż inaczej to formułuje, z czego wynika, że powodem wystąpienia z wnioskiem do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jest bardzo wąska działka inwestorów, co stwarza trudności w zagospodarowaniu jej na cele budowlane. Problematyczny jest więc tu pogląd Sądu, że zostały naruszone przepisy art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie, "czy w przedmiotowej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, dający podstawę do zastosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych". Gdyby uznać ten zarzut za uzasadniony, to należałoby też przyjąć, że Minister Infrastruktury wyrażając swoje pozytywne stanowisko, działał bez należytego rozeznania w stanie faktycznym sprawy, który został przedstawiony przez Starostę w piśmie z dnia 27 kwietnia 2004 r. i w załącznikach do niego. W żadnym jednak miejscu nie kwestionuje się okoliczności (stanu faktycznego) w jakich Minister a następnie Starosta M. wyrazili zgodę na odstępstwo. Kwestionuje się natomiast to, że zgoda na odstępstwa narusza prawo własności skarżącej H. S. i że stało się to bez jej zgody. Z akt sprawy, a w szczególności z pism H. S. nie wynika też, żeby odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powodowało zagrożenia dla życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, czy też inne negatywne następstwa wymienione w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro takich zagrożeń nie odnotowano w sprawie, to organ odwoławczy w zaskarżanej decyzji, nie musiał dokonywać szerszej analizy tego problemu, niż to uczynił, podobnie jak i Starosta, który miał prawo tak uważać w związku z pozytywnym stanowiskiem Ministra. Skarżąca H. S. chcąc skutecznie zakwestionować udzieloną zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bo do tego w sumie sprowadza się cała sprawa, powinna wykazać, że brak było podstaw prawnych do udzielenia takiej zgody bądź powoduje to negatywne dla niej konsekwencje, o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Minister Infrastruktury w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. upoważnił Starostę M. do wyrażenia zgody "pod warunkiem zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich oraz uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych". Do obydwu kwestii w zaskarżanej decyzji odniósł się Wojewoda Mazowiecki i uznał, że warunki postawione przez Ministra, zostały spełnione i trudno się z tym nie zgodzić. Przymiot strony H. S. w niniejszym postępowaniu wynika z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Uzasadnione interesy osób trzecich chronione tym przepisem mają ograniczony zakres, na co wskazuje brzmienie tego przepisu w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Do podobnego wniosku może również prowadzić art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Dz.U. Nr 80, poz. 718). Jedyne ograniczenie w zagospodarowaniu działki H. S., w związku z wydanym pozwoleniem na budowę, może wynikać z faktu budowy obiektu w granicy jej działki, co wymagało zastosowania przepisu art. 9 Prawa budowlanego i co zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, chociaż bez zgody właścicielki sąsiedniej działki i wbrew jej woli. Nie są to jednak argumenty mogące stanowić przesłanki negatywne w świetle prawa, bowiem tak daleko nie sięga zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zresztą, dokonując oceny ewentualnego naruszenia interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, należy brać również pod uwagę stan zabudowy tej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, na działce o nr ew. [...] stoi budynek usytuowany w odległości 1,30 m od granicy działki, posiadający od tej strony otwory okienne (użytkowany jako sklep motoryzacyjny), co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami i mogłoby być odebrane przez właścicieli sąsiedniej działki (H. i S. B.) jako naruszenie ich uzasadnionych interesów, jako osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jak wynika z analizy oświetlenia pomieszczeń w budynku na działce o nr ew. [...], lokalizacja projektowanego budynku na działce nr [...], jest zgodna z obowiązującymi przepisami dotyczącymi oświetlenia pomieszczeń światłem dziennym i ich nasłonecznienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z poruszanych w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku okoliczności, nie dawała podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie było też podstaw do ograniczenia zakresu kontroli sądowej zaskarżonej decyzji wyłącznie do kwestii związanej z celowością i zasadnością zastosowania przepisu art. 9 Prawa budowlanego, do czego też wyłącznie odnosiły się zarzuty skargi. Sąd I instancji stosownie do postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Dyrektywa ustawodawcza, iż odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zawarta w art. 9 Prawa budowlanego, nie może być tak rozumiana, że sprawy, w których ma zastosowanie ten przepis, należy traktować i oceniać jako przypadki szczególne z punktu widzenia przepisów postępowania. Za przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego należy uznać te, w których inwestor pomimo wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele, z uwagi na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 Prawa budowlanego). Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, nie może jednak powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł ,jak w sentencji.