II OSK 1083/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Zgierski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 799/04 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. II OSK 1083/07 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T., działając na podstawie art. 49 i art. 59f ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 123 kpa oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli, nałożył na J. P. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 15.000 złotych. Organ ustalił, iż J. P. jest inwestorem samowolnie wykonanej dobudówki do istniejącego budynku mieszkalnego. W oparciu o pismo Wójta Gminy J. z dnia [...] oraz zaświadczenie Urzędu Gminy J. z [...] stwierdzono, że dobudówka nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji dokonał w dniu [...] oględzin nieruchomości, w trakcie których ustalono, że przedmiotowa inwestycja to budynek o kondygnacji przyziemia oraz poddasza, w stanie surowym otwartym, o wymiarach w rzucie poziomym 6,40 m x 3,90 m. Opłata legalizacyjna została ustalona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. na kwotę 15.000 złotych w oparciu o art. 49 ustawy Prawo budowlane, wyliczona zgodnie ze wzorem wynikającym z art. 59f ust. 1 ustawy i podwyższona pięćdziesięciokrotnie na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. P.k wniosła o uchylenie nałożonej opłaty legalizacyjnej. Podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku (82 lata), o złym stanie zdrowia i trudnej sytuacji materialnej. Jedynym jej źródłem utrzymania jest renta po zmarłym mężu. Strona wskazała, iż roboty remontowe przy drewutni musiały być wykonane, gdyż groziła ona zawaleniem, a w jej pojęciu takie prace nie wymagały zgód czy pozwoleń. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2, art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T., że inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej była J. P., a roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zakwestionował jednak wysokość opłaty legalizacyjnej określonej w zaskarżonym postanowieniu. Materiał zgromadzony w aktach sprawy przemawia bowiem za zakwalifikowaniem przedmiotowej inwestycji do kategorii budynków mieszkalnych o współczynniku K = 2, nie zaś garaży o współczynniku K = 1. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie wskazał podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, które powinno opierać się na art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane, a także uwzględniać art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P. zakwestionowała uznanie przedmiotowej dobudowy za budynek mieszkalny, pomimo że została ona dobudowana do budynku mieszkalnego. W jej ocenie, ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 15.000 złotych nie wzięto pod uwagę jej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Tymczasem art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 5, wysokość stawki opłaty powinna być ustalona na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Wobec faktu, że jedynym źródłem utrzymania skarżącej jest renta po zmarłym mężu, nie ma ona żadnych możliwości wykonania postanowienia organu I instancji, a tym bardziej nie będzie w stanie zapłacić kwoty powiększonej dwukrotnie przez zastosowanie współczynnika K = 2, co sugeruje zaskarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż zaskarżone postanowienie ma charakter kasatoryjny, przez co nakłada na organ I instancji obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych właściwy organ m. in. ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Zarówno obowiązek nałożenia opłaty legalizacyjnej, jak i jej wysokość wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od ustalenia opłaty ani obniżyć jej bez względu na okoliczności. Wbrew twierdzeniom skarżącej, również takie okoliczności jak wiek, stan zdrowia czy też stan majątkowy inwestora nie mają wpływu na rozstrzygnięcie tej kwestii. Wskazany w skardze art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie jest zaadresowany do organów orzekających o opłacie legalizacyjnej. Powołany przepis wskazuje, jakimi przesłankami powinien kierować się minister na etapie tworzenia rozporządzenia - powinien on ustalić wysokość stawki opłaty w złotych, na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Od momentu wejścia w życie rozporządzenia ma ono moc powszechnie obowiązującego prawa. Dopóki rozporządzenie jest częścią istniejącego porządku prawnego, organy administracji nie mają możliwości oceny jego zgodności z ustawą, nie mogą zakwestionować jego prawidłowości, a w szczególności nie mogą odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji zauważył, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast art. 59f ustawy nakazuje obliczać wysokość opłaty jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Wysokość stawki opłaty (s) została określona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli na kwotę 300 złotych. Rozporządzenie to obowiązywało od 11 lipca 2003 r. do 1 grudnia 2004 r., a więc w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organy nadzoru budowlanego miały obowiązek je zastosować. Dwa pozostałe współczynniki wynikają z zakwalifikowania inwestycji do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych określonej z załączniku do Prawa budowlanego. O ile Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowa inwestycja mieści się w kategorii III - inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie, to organ odwoławczy zakwalifikował dobudowę do kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne. Według oświadczenia W. P. złożonego do protokołu oględzin w dniu [...] dobudowa miała bowiem docelowo stanowić "garaż oraz pomieszczenie mieszkalne na poddaszu powiązane funkcjonalnie z istniejącym mieszkaniem". W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia: przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 59f ust. 1 pkt 3 w związku z kategorią III załącznika ustawy Prawo budowlane, polegającego na nieprzyjęciu, że objęty postępowaniem budynek nie jest innym niewielkim budynkiem jak: budynkiem gospodarczym, garażem do dwóch stanowisk łącznie oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 kpa przez przyjęcie w oderwaniu od akt sprawy, że zawarte w aktach sprawy ustalenia organu I instancji nie wystarczają na jednoznaczne ustalenie kategorii będącego samowolą budynku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż jest oczywistym, że administracyjny organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia czy zmiany zaskarżonego postanowienia i nie jest ograniczony zakresem żądania wynikającego z zażalenia. Dokonuje się to w ramach swobodnego uznania w administracji. Jednak organ jest ograniczony w swobodnym uznaniu przepisami postępowania administracyjnego, w tym art. 6 i art. 8 kpa. Organ nie może widzieć wątpliwości tam, gdzie ich nie ma. W ocenie autora skargi, z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że budynek jest budynkiem gospodarczym z dostosowaniem do pełnienia funkcji garażowej. Inwestor zastąpił budynek do składowania drewna budynkiem do garażowania maszyn i pojazdów rolniczych. To, że poddasze może być w przyszłości adoptowane do potrzeb mieszkaniowych jest nieuzasadnionym domysłem organu, niepopartym zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W tym aspekcie, zdaniem skarżącej, wadliwie został zastosowany art. 59f ustawy Prawo budowlane w związku z załącznikiem do ustawy. Ten błąd został następnie powielony przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że błędne zastosowanie przepisu materialnego jest wynikiem naruszenia przepisów postępowania. Ponadto Sąd, pomimo obszernego udokumentowania sprawy, nie dokonał oceny, czy podnoszone wątpliwości organu odwoławczego są na gruncie procedury administracyjnej uzasadnione. Uwadze Sądu umknęło również, że uzasadnienie skarżonego postanowienia jest nieprawdziwe. Organ nie wyjaśnił stronie obligatoryjności nałożonej opłaty, a zważywszy, że uzasadnienie prawne i faktyczne musi być konkretne i prawdziwe trzeba przyjąć, że uzasadnienie nie spełnia ustawowych wymogów, co nie zostało poddane ocenie Sądu I instancji. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, o której mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego. Analiza konstrukcji zarzutów naruszenia przepisów procesowych prowadzi jednakże do wniosku, iż nie mogą one spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 kpa. Z treści art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że sąd nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych. Rolą sądu administracyjnego jest natomiast zbadanie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracyjne, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Jeżeli zatem z motywów zaskarżonego wyroku, jak w rozpoznawanej sprawie wynika, że Sąd I instancji dokonał pełnej oceny akt sprawy w kontekście dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych, to zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za zasadny. Natomiast należy stwierdzić, iż nie może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd I instancji, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego przez organ ani też przyjęcie za prawidłowe ustaleń, będących konsekwencją tej oceny. Odnosząc zaś powyższe uwagi do zarzutu, iż w sprawie winien mieć zastosowanie pkt III załącznika do ustawy - Prawo budowlane, stwierdzić należy, że zaakceptowane przez sąd meriti ustalenia organu odwoławczego, że skarżąca realizuje dobudowę do budynku mieszkalnego znajduje umocowanie w materiałach zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności w dokumentacji fotograficznej oraz oświadczeniu W. P. złożonego do protokołu w dniu [...]. Nie można jednak pominąć tego aspektu, że roboty realizowane na parterze winny być zakwalifikowane do kategorii III załącznika do ustawy, tj.: inne niewielkie budynki, jak m. in. garaże. Jeżeli idzie o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), to stwierdzić należy, że brak jest takiego przepisu w ustawie, co tym samym wskazany zarzut w pełni dyskwalifikuje. Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna, został naruszony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. o sygn. II OSK 1096/05). Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 59f ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, jako nieprawidłowo skonstruowany, musi pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7