II SA/Bd 1140/06

Dnia 27 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi Zbigniewa F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę. Starosta B. na podstawie art. 124 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104, 108 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. Oddział Zakład w B w dniu [...] 2006 r. wydał decyzję znak: [...]: 1. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność Zbigniewa F., położonej we wsi S. gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 2.63 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], przez udzielenie zezwolenia Spółce na przeprowadzenie przez teren nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia [...] realizacji W. oraz innych podziemnych i naziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu, 2. zobowiązał inwestora – P. Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w B. do przywrócenia nieruchomości wymienionej w pkt 1 do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac związanych z ułożeniem gazociągu i zamontowaniem urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu, 3. zobowiązał właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń wymienionych w pkt 1, 4. określił, że prace na przedmiotowej nieruchomości związane z ułożeniem gazociągu będą trwały w okresie od 1 lipca 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. 5. określił, że nieruchomość w części przebiegu gazociągu, będzie zajęta przez okres 50 lat. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta B. stwierdził, iż nie znajdując innej możliwości pozyskania gruntów wydał na wniosek inwestora przedmiotową decyzję wskazując w uzasadnieniu, że powodem wydania, w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność Zbigniewa Federowicza, był negatywny wynik rokowań i brak zgody właściciela na dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Wskazał, że przed wydaniem decyzji przeprowadzono rozprawę administracyjną, która także nie doprowadziła do ugody i że do dnia wydania decyzji strony nie zawarły żadnej umowy cywilno-prawnej ze względu na duże rozbieżności dotyczące odszkodowania z tytułu realizacji inwestycji. W obawie o niezrealizowanie inwestycji w pełnym zakresie i powstanie dużych start finansowych, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Starosty B. odwołanie złożył – osobiście i przez swojego pełnomocnika Zbigniew F. – właściciel nieruchomości. Wniesiono o uchylenie decyzji. Zaskarżonej decyzji właściciel nieruchomości zarzuca naruszenie przepisu art. 21 pkt 2 Konstytucji, w myśl którego "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Zdaniem Zbigniewa F. przeprowadzenie gazociągu przez jego nieruchomość znacznie obniży jej wartość i ograniczy korzystanie z niej, gdyż gazociąg podzieli działkę "na pół po skosie". Ponadto przeprowadzenie gazociągu i zainstalowanie wszystkich urządzeń ograniczy korzystanie ze znacznie większej powierzchni nieruchomości niż 3242 m2, gdyż wystąpią strefy ochronne, które również ograniczają możliwości wykorzystania gruntu". Wskazał, że poprzez przeprowadzenie urządzeń gazociągu starci możliwość wykorzystania nieruchomości jako działki budowlanej, oraz że nie będzie mógł prowadzić niektórych upraw (sadu z drzewami owocowymi). Dodatkowo jako potwierdzenie, że proponowane odszkodowanie było za niskie świadczy fakt, że ograniczenia będą istniały aż przez 50 lat. Zdaniem właściciela nieruchomości żądane odszkodowanie jest adekwatne do poniesionych strat, a kwota 130.000 zł nie jest wygórowana w porównaniu do zysku możliwego do osiągnięcia przy podzieleniu całej nieruchomości na działki budowlane. Odwołujący się poniósł, że rokowania były niewłaściwie przeprowadzone. Starosta przeprowadził jedną rozprawę administracyjną, a nie przeprowadził drugiej rozprawy i nie przesłuchał świadków, uniemożliwił stronom wypowiedzenie się i przedstawienie swoich twierdzeń i dowodów. Zdaniem odwołujących się "zaskarżona decyzja jest przedwczesna i niedopuszczalna, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie". Brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji "przed ustaleniem odszkodowania i jego wypłatą rolnikowi". Kwestionowano zasadność postanowień decyzji jako nie znajdujących podstaw prawnych i faktycznych. Zarzucano zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 124 i 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 126, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami skoro rokowania były bezskuteczne i przeprowadzono rozprawę administracyjną. Organ stwierdził także, że zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz o braku zasadności decyzji i naruszeniu art. 124 i 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można uznać za słuszne. Przedmiotową decyzją, udzielając zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość stanowiącą własność Zbigniewa F., Starosta B. jedynie ograniczył sposób korzystania z części tej nieruchomości. Własność może być ograniczona, w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji, tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takie ograniczenie własności przewiduje między innymi przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą materialnoprawną decyzji w niniejszej sprawie. Zgodnie z ww. art. 124 starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych podziemnych i naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w celu udzielenia zezwolenia jest prowadzone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Odnosząc się zaś do kwestii odszkodowania organ wskazał, że odszkodowanie jest ustalane dopiero po przeprowadzeniu gazociągu, gdyż tylko wtedy jest możliwe ustalenie szkód jakie na nieruchomości zostały poczynione. Ustalenie wysokości odszkodowania przyznanego na podstawie art. 124 ust.4 w związku z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile nie zostanie uzgodnione między stronami, wymagać będzie wydania odrębnej decyzji administracyjnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył Zbigniew F. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i obniża wartość jego nieruchomości. Podtrzymując argumenty zawarte w odwołaniu zarzucił naruszenie art. 124 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami a w uzupełniającym piśmie naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wskazując, że podnoszone w niej zarzuty są podobne do podniesionych w odwołaniu i dotyczą w istocie kwestii odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zadaniem sądu administracyjnego stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do § 2 ww. art. 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. A zatem rzeczą sądu jest zbadanie czy zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego i procesowego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Odnosząc to do niniejszej sprawy należało więc zbadać czy zaskarżona decyzja jest zgodna przede wszystkim z przepisami ustaw: z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Z art. 124 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wynika, że starosta wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Natomiast art. 89 K.p.a. stanowi w § 1, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa, natomiast § 2 stanowi, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika, że dochowane zostały wszelkie reguły przewidziane przepisami prawa. W szczególności wynika z nich, że P. Sp. z o.o. Oddział Zakład w B. wnioskiem z dnia [...] 2006 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysoko ciśnieniowego [...] realizacji W. między innymi na nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że budowa przedmiotowego gazociągu jest inwestycją celu publicznego i że osoby wskazane we wniosku, m.in. skarżący, nie wyraziły zgody na zaproponowane przez Spółkę warunki. Wobec zaistniałego prawdopodobieństwa wstrzymania inwestycji Spółka wniosła o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wnioskodawca poinformował także, że nie doszło do ugody ze skarżącym na dowód czego przedłożył notatkę z dnia 14 marca 2006 r. W piśmie tym Spółka podtrzymała swój wniosek o wydanie decyzji na założenie i przeprowadzenie gazociągu na nieruchomości Zbigniewa F. Przedłożono również informację z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. – uchwała Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] 1997 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [..., poz. [...]). Z akt wynika też, że w dniu [...] 2006 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Na rozprawie do ugody nie doszło. Na wniosek pełnomocnika właściciela nieruchomości uzgodniono termin i miejsce spotkania stron bez udziału pracowników Starostwa Powiatowego i Gminy Miasta B. Pełnomocnik właściciela zobowiązał się do poinformowania o wynikach rozmów. Po spotkaniu, pismem z dnia [...] 2006 r. Pomorska Sp. z o.o. poinformowała Starostę, że strony nie doszły do porozumienia (do pisma dołączono notatkę służbową z dnia 12 kwietnia 2006 r.) i podtrzymała swój wniosek o wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość skarżącego. Jednocześnie, mając na względzie ważny interes społeczny mieszkańców B., wniesiono o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zostały zachowane i zrealizowane zasady ogólne postępowania wskazane w szczególności w art. 7-10 K.p.a., skoro wyznaczono rozprawę a także uwzględniając wniosek pełnomocnika skarżącego umożliwiając jeszcze dodatkowe, po jej zakończeniu, dalsze rokowania. Trudno podzielić pogląd skarżącego o pochopnym wydaniu decyzji. O realizacji zasad zawartych w tych przepisach, świadczy także wydane [...] 2006 r. przez organ administracji publicznej postanowienie zarządzające złożenie kwoty 114.000 zł do depozytu dla pokrycia ewentualnych roszczeń. Z akt sprawy wynika, że zostało ono wykonane. Organ nie mógł – jak tego oczekiwał skarżący – prowadzić w nieskończoność postępowania a w szczególności nie miał obowiązku wyznaczania kolejnych rozpraw. Zauważyć bowiem należy, że organ wiążę także zasada wyrażona w art. 12 K.p.a. – zasada szybkości postępowania i termin załatwienia spraw wskazany w art. 33 i następnych K.p.a. Art. 124 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważniał także organu na obecnym etapie do ustalenia wysokości odszkodowania. Odszkodowanie takie po myśli art. 128 § 4 tej ustawy przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń o których mowa w art. 124 – 126 ustawy. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją trudno także dopatrzyć się naruszenia jakichkolwiek innych przepisów prawa a w szczególności przepisów wskazanych w niniejszej sprawie. Zgodnie z Konstytucją własność może być ograniczana w drodze ustawy. Taką właśnie ustawą są przytoczone przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył prawa, na podstawie art. 151 wyżej wymienionej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalił i dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku.