VI SA/Wa 2035/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnieniu odwołania od uchwały ustalającej negatywny wynik egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego T. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2035/06 UZASADNIENIE Zaskarżonym pismem Podsekretarza Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zawiadomiono T. P. zwanego dalej skarżącym, że jego odwołanie od negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego nie zasługuje na uwzględnienie, wobec uzyskania z egzaminu pisemnego 59 punktów na wymagane co najmniej 80. Organ poczynił następujące ustalenia faktyczno-prawne: Skarżący T. P. w dniach 26 i 27 kwietnia 2006 r. przystąpił do egzaminu radcowskiego przed komisją egzaminacyjną ds. aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W.. Uchwałą komisji egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., wydanej na podstawie art. 369 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm. - zwaną dalej ustawą), skarżący z egzaminu pisemnego uzyskał łącznie 56,5 punktów, na wymagane 80 (art. 365 ust. 1 ustawy), i tym samym nie został dopuszczony do egzaminu ustnego (art. 366 ust. 1 ustawy). Powołując się na przepis art. 369 ust. 2 ustawy, w myśl którego od wyniku uchwały komisji egzaminacyjnej służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, skarżący złożył do tego organu odwołanie, kwestionując stanowisko osób sprawdzających jego prace pisemne, jako niezasadnie zaniżających oceny punktowe tych prac. W odpowiedzi na złożone odwołanie pismem Podsekretarza Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zawiadomiono skarżącego, że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na uzyskanie z egzaminu pisemnego 59 punktów na wymagane co najmniej 80. Według stanowiska organu odwoławczego zawartego w tym piśmie, nadzór nad wynikami egzaminu, w świetle art. 369 cytowanej ustawy, wykonywany jest przez Ministra Sprawiedliwości wyłącznie pod względem formalno-prawnym, nie zaś merytorycznym. Polega on na kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych punktów, a także w celu sprawdzenia czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z obowiązujących przepisów. Dlatego też Minister Sprawiedliwości nie mógł dokonać ponownie ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej nie wykonuje uprawnień przysługujących wyłącznie komisji egzaminacyjnej, polegających na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący pan T. P. kwestionując ograniczenie się Ministra Sprawiedliwości do oceny odwołania wyłącznie pod względem formalno-prawnym, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 369 ustawy o radcach prawnych poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Domagał się uchylenia jego stanowiska zawartego w cytowanym wyżej zawiadomieniu z [...] lipca 2006 r. jak i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi Minister Sprawiedliwości w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej na pismo, nie zaś na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W drugiej kolejności, wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko, iż zakres sprawowanej przez niego kontroli odwoławczej - na gruncie powołanego w zawiadomieniu przepisu - ma charakter formalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle ustawy o radcach prawnych podnieść należy, ze jej normy nie rozwiązują wszystkich zagadnień prawno-procesowych związanych z charakterem prawnym uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego i jej kontrolą odwoławczą sprawowaną przez Ministra Sprawiedliwości. W szczególności mankamentem jest brak regulacji dotyczącej rozstrzygnięć wydawanych przez Ministra Sprawiedliwości w następstwie wpłynięcia do niego odwołania od wyniku komisji egzaminacyjnej. Niemniej, zdaniem Sądu, brak jest dostatecznych podstaw prawnych dla podzielenia stanowiska zawartego w cytowanym piśmie Podsekretarza Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r., które generalnie zmierza do ograniczenia zakresu kontroli odwoławczej w omawianych kategorii spraw wyłącznie do oceny odwołania pod względem formalno-prawnym. Zważyć należy, że uchwale komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, podjętej na podstawie art. 369 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, jako rozstrzygnięciu o charakterze władczym i jednostronnym, należy nadać walor rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych, których - w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. - rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych przypada ustawowo właściwości tych organów, Wymaga podkreślenia, że w świetle przepisu art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych komisja egzaminacyjna jest traktowana tak jak organ administracji publicznej pierwszej instancji, zaś w myśl tego przepisu Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. Toteż w powyższej materii, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o radcach prawnych, powinny mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W powyższym kierunku zmierza orzecznictwo sądowe, bowiem dostatecznie utrwalony jest pogląd, że w przypadku gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego, to w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy tego kodeksu. Jeśli ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z przepisów prawa wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjno-prawnego, oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119; LEX nr 205607). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie powinno budzić większych wątpliwości, iż kwestia egzaminu radcowskiego została uregulowana w ustawie o radcach prawnych przepisami o charakterze prawno-administracyjnym. Szczegółowe regulacje w tej mierze zawarte są w przepisach art. 331-10 omawianej ustawy. Ponadto, co ma w sprawie istotne znaczenie, pozytywne złożenie egzaminu radcowskiego jest istotną przesłanką dla ubiegania się przez zdającego o wpisanie go na listę radców prawnych (art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy). Z powyzszych względów brak jest dostatecznych podstaw prawnych dla podzielenia nie znajdującego przekonywującego uzasadnienia prawnego stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który zmierza do tego, aby odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu, o którym mowa w przepisie art. 369 ust. 2 ustawy, nie podlegało wymogom jakie odnoszą się do odwołania na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, nie podzielając stanowiska zajętego w powołanym piśmie Podsekretarza Stanu Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r., przyjąć jednakże należy, że odwołanie, o którym wyżej mowa, podlega ocenie przepisów art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Nie ma bowiem przepisów szczególnych, które omawianą materię regulowałyby w sposób odmienny. Minister Sprawiedliwości, co do zasady zatem, powinien rozpoznać odwołanie w drodze decyzji (art. 138 k.p.a.), a nie odpowiadać nań pismem, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, cytowane wyżej pismo, wydane na skutek odwołania strony, zawiera wszystkie istotne elementy pozwalające uznać go za decyzję w rozumieniu art. 107 k.p.a.. Podobnie jak każda sprawa z zakresu administracji publicznej (art. 1 § 1 k.p.a.) także i postępowanie w sprawie egzaminu radcowskiego podlega, w ocenie Sądu, dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu (art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a.), raz przed komisją egzaminacyjną i drugi raz, w następstwie wniesienia odwołania, przez Ministra Sprawiedliwości, jako organ wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej (art. 369 ust. 2 ustawy). Pogląd ten znajduje oparcie w piśmiennictwie (por. B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, str. 96 i str. 599) i orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95; ONSA 1997, Nr 1, poz. 35), gdzie szczególnie mocno akcentowane jest stanowisko, że decyzja organu drugiej instancji jest decyzją o charakterze merytorycznym, a więc zawierającym rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, nie zaś ograniczone jedynie do kontroli formalnej, jak to przyjęto w cytowanym wyżej piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. Toteż, w następstwie odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego Minister Sprawiedliwości nie może uchylić się od merytorycznego zbadania zasadności zarzutów odwołania w przedmiocie zaniżenia wyniku egzaminu. Tym bardziej brak jest uzasadnienia dla odmowy zbadania przez Ministra Sprawiedliwości zasadności zarzutów odwołania, kwestionujących wynik egzaminu przed komisją egzaminacyjną, jeżeli przedmiotem postępowania odwoławczego jest wynik pracy pisemnej, a więc zawierający pisemne stanowisko osoby sprawdzającej daną pracę pisemną. W takiej sytuacji, jaka ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Minister Sprawiedliwości ma pełne możliwości odnieść się merytorycznie do zasadności zarzutów odwołania. Jeżeli osoba odwołująca się wykazałaby zasadność zarzutów Minister Sprawiedliwości w ramach kompetencji, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie tylko może, ale powinien, uchylić zaskarżoną uchwałę komisji egzaminacyjnej i w tej części orzec co do istoty sprawy, a więc w rezultacie ustalić inny wynik egzaminu. Decyzję swoją organ ten powinien uzasadnić zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., a więc w stopniu pozwalającym na jej kontrolę przez sąd administracyjnym. Reasumując, wbrew poglądowi organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji (zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2006 r.), odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego wniesione do Ministra Sprawiedliwości na podstawie przepisu art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, podlega rozpoznaniu pod względem merytorycznym, co do istoty sprawy, a nie tylko pod względem formalno-prawnym, przy czym rozstrzygnięcie w tej sprawie następuje w drodze decyzji (art. 138 k.p.a.). Skoro Minister Sprawiedliwości uchylił się od merytorycznego rozpoznania odwołania, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.