II SA/Kr 168/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2004 roku nr [...] w przedmiocie dokonania rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt. 2, art.83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał inwestorowi J. O. rozbiórkę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 120.84 m2 - przybudowanego do istniejącego starego budynku inwentarskiego na nieruchomości w P. nr [...] gm. M. działka o nr ewid.51/2, polegającą na rozebraniu dachu budynku, murowanych ścian, betonowych ław fundamentowych, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek T.B. zamieszkałego w P. nr [..] z dnia [...] 2004 r. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ l instancji ustalił, że T. B. podał, że sąsiad J. O. wybudował na nieruchomości w P. nr [...], około roku lub dwóch lat temu bez pozwolenia na budowę budynek gospodarczy (wiatę) i zażądał rozbiórki obiektu. J. O. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej między innymi działkę o nr ewid. 51/2 w P. (akt notarialny z dnia [...] 1984 r. Rep A. Nr [...] wypis z rejestru gruntów stan na dzień [...] 2004 r.). Poprzednim właścicielem tej działki był jego ojciec na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] 1976 r. nr [...] Urząd Gminy i Miasta w M. pismem z dnia [...] 2004 r. znak: [...] wraz z załącznikiem potwierdził, że S. O. uzyskał pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego i kurnika dnia [...] 1974 r. . Przywołanym pismem podano równocześnie, że w okresie od roku 1973 do 2003 S. O. i J. O. nie uzyskali pozwolenia na budowę innych obiektów budowlanych. Obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości – J. O. wielokrotnie oświadczył, że inwestorem budowy obiektu był jego ojciec S. O.. Oświadczył również, że budynek był wybudowany jak podał w okresie od końca lat 60 do początku lat 70-tych. Przeprowadzone w dniach [...] 2004 r. i [...] 2004 r. oględziny i kontrola wykazały, że budynek budowano dwuetapowo. Jest to budynek parterowy. Posiada dwie zewnętrzne murowane ściany; zachodnią i północną. Murowana ściana północna budynku inwentarskiego stanowi służebność oparcia dla przedmiotowego budynku gospodarczego. Dach budynku oparto z wykorzystaniem oparcia południowej ściany budynku inwentarskiego. Fundamenty budynku wykonano z betonu. Budynek użytkowany na cele gospodarcze. Dokumentacji pozwolenia na budowę obiektu właściciel nieruchomości – J. O. nie okazał, ponieważ jej nie posiada. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa organ l instancji odrzucił i uznał za nieprawdziwe treść wszystkich oświadczeń J. O. podające o budowie przedmiotowego budynku przez jego ojca S. O. złożone: a) do notatki służbowej z dnia [..] 2004 r., b) do protokołu z oględzin z dnia [...] 2004 r., c) pismem z dnia [...] 2004 r., d) do protokołu z kontroli z dnia [...] 2004 r., e) do protokołu z przesłuchania strony z dnia [...] 2004 r. wskazujące okres budowy obiektu - początek lat 70 - tych. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w M. jednoznacznie stwierdził, że budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany dwuetapowo przez J. O. w dacie po [...] 2001 r. Powyższy fakt potwierdzają: kopia z mapy zasadniczej założona w roku 2001 przez Biuro Techniczne w D. (karty akt Kl - 27-28)7, kopia z mapy zasadniczej wpisana do ewidencji zasobu powiatowego (geodezyjnego) Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w M. (karta KI-51), plan sytuacyjny zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1985 r., którą udzielono T. B. (sąsiadowi zamieszkałemu w P. nr [...] gm. M.) pozwolenia na budowę budynku gospodarczego - wozowni na nieruchomości w P. nr [...] (karta akt Kl- 44), na których nie naniesiono przedmiotowego budynku ponieważ w dacie ich sporządzenia budynek nie istniał. Organ uznał zatem, że fakt ten stanowi, że w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ l instancji zważył, że rozpoczęcie wykonanych przez inwestora robót budowlanych budowy obiektu wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do postanowienia art. 28 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji, o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Fakt budowy obiektu bez pozwolenia na budowę skutkuje działaniem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót. Z zaświadczenia Urzędu Gminy i Miasta w M. z dnia[...] 2004 r., wynika, że Gmina i Miasto M. nie posiada aktualnego MPZP oraz, że na budowę obiektu nie wydano dla J. O. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt ten stanowi uniemożliwienie wydania przez ten organ zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz potwierdzającego, że wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy w dniu wszczęcia postępowania, [...] 2003r., decyzji ostatecznej w sprawie nie wydano. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz analizę przepisów prawa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. orzekł jak w sentencji decyzji. W dniu [...] 2004 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. O. Odwołujący podał, że nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ l instancji, gdyż budowa wiaty nie była realizowana dwa lata temu jak to zostało podane w uzasadnieniu decyzji, lecz została rozpoczęta w roku 1972-1973. Zostały wybudowane fundamenty ściany i dach po spaleniu się poprzedniego budynku gospodarczego, natomiast w latach 1984 - 1986 w/w budynki były remontowane. Budowę budynków wówczas prowadził ojciec odwołującego S. O. Odwołujący nie posiada żadnych dokumentów dotyczących projektów budowlanych, ani pozwolenia na budowę. Budynek - wiata obmurowana o wymiarach 8,30 x 6,30m podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu. Pozostałą część stanowi gnojownia, która nie podlega ubezpieczeniu. Dodatkowo odwołujący podał, że od stycznia 2000 r. swoje gospodarstwo wydzierżawił na 10 lat A. C. i obecnie nie prowadzi gospodarstwa rolnego, a tym bardziej inwestycji polegających na rozbudowie budynków, gdyż obecnie jest to mu zbędne. J. O.i do odwołania i do pisma uzupełniającego dołączył mapę z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezji i kartografii Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezji i Kartografii w dniu [...].1991 r., która to mapa została mu wydana w dniu [...] 2004 r. (k. 21 akt adm.), dokumentację dotyczącą obowiązkowego ubezpieczenia wszystkich nieruchomości usytuowanych na posesji skarżącego oraz oświadczenia 4 świadków. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykonanie przedmiotowego obiektu powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w sytuacji braku takiej decyzji właściwego organu, istnieją przesłanki do zastosowania trybu art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Norma zawarta w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, gdy obiekt budowlany lub jego część został wybudowany bez pozwolenia na budowę i wówczas podlega on przymusowej rozbiórce. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (legalizację), bowiem nie spełnione są warunki określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) przestał obowiązywać zatwierdzony miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Materiał dowodowy wskazuje, iż w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie istniała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej inwestycji (pismo Urzędu Gminy i Miasta M. z dnia [...] 2004 r., karta nr 57 akt l instancji). Zatem nie została spełniona pozytywna przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazać przy tym należy, iż postępowanie legalizacyjne możliwe jest w sytuacji, gdy przesłanki z punktu 1 i 2 art.48 występują kumulatywnie. Zatem niezaistnienie jednej z nich powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W sprawie uwag zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy nie podzielił zawartych w nim wywodów. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy sprawy wskazuje, iż nastąpiło naruszenie przepisów prawa poprzez realizację obiektu budowlanego bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Oświadczenie skarżącego dotyczące daty budowy przedmiotowej wiaty, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Również załączone oświadczenia świadków nie wskazują jednoznacznie, kiedy obiekt został wybudowany. Załączone do odwołania dowody ubezpieczenia obowiązkowego budynków, w ocenie organu odwoławczego nie wnoszą nic nowego do sprawy, gdyż nie wynika z nich jasno, których obiektów dokładnie dotyczą. Materiał dowodowy wskazuje, iż w dacie wszczęcia postępowania inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w tej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż organ l instancji dokonał właściwej jego oceny, zatem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję w dniu [...] 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. O. , reprezentowany przez pełnomocnika procesowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Skarżący podał, że decyzje organów administracji zostały oparte o dowolną ocenę materiału dowodowego. Na okoliczność czasookresu budowania przedmiotowego obiektu skarżący zawnioskował o przesłuchanie sześciu świadków, z których żaden w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego nie został przesłuchany. Skarżący stwierdził, że nie posiada dokumentacji o pozwoleniu na budowę, gdyż musiałby ją przechowywać przez okres co najmniej 34 lat, tymczasem organy administracji przechowują akta przez łat 10. Dodatkowo na uwagę zasługuje fakt, że na odpisie mapy wydanej przez urząd, a poświadczonej za zgodność na dzień [...] 1991 r. przedmiotowy budynek jest uwidoczniony. Dlatego też zdaniem skarżącego decyzje obu organów winny zostać uchylone z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów postępowania. Skarga jest zasadna. Organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania. Wnikliwa analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż skarga musiała osiągnąć zamierzony skutek w postaci uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji przez nią utrzymanej w mocy. Kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest bowiem wadami na tyle istotnymi, że musiały one prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest zasada prawdy materialnej wyrażona w art. 7 k.p.a., z której wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a. stanowi, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena czy dana okoliczność została udowodniona, a art. 107 § 3 k.p.a., obliguje organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne obu instancji nie spełniają tych wymogów. Organ l instancji przeprowadzając postępowanie dowodowe oparł się na dowodzie z oględzin przeprowadzonych dwukrotnie oraz kopii mapy zasadniczej Biura Technicznego w D. założonej w 2001 r. Mapa ta jest jednak nieopisana i nie potwierdzona za zgodność z oryginałem przez uprawnioną osobę (k.21 akt adm.). Niezależnie od tego dwa egz. kserokopii map z dnia [...] 1985r. znajdujących się na k.42 i k.41 są nieczytelne, nieopisane oraz również nie potwierdzone za zgodność z oryginałem. Tak więc tego rodzaju mapy nie mogą stanowić dowodu w rozumieniu przepisów k.p.a. Z kolei z przeprowadzonych oględzin wynika, że przedmiotowa przebudowa budynku gospodarczego była budowana dwuetapowo, ale organ nie ustalił dokładnych dat ich budowy i ograniczył się jedynie do ustalenia że po "14.09.2001". Nie ustalił więc przez kogo co zostało wybudowane w poszczególnych etapach i kiedy. Organ nie ustosunkował się też do przedłożonej przez skarżącego do odwołania, poświadczenia zgodności mapy geodezyjnej z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 1991 r., na której widnieje jakiś zarys ( nie wiadomo czy wiaty, czy też jakiegoś innego obiektu ) i nie dokonał oceny tego dowodu. Organ odwoławczy nie ustosunkował się też wnikliwie do dalszych dowodów zgłoszonych do odwołania, jedynie lakonicznie stwierdził, że świadkowie jednoznacznie nie potwierdzają daty budowy przedmiotowego budynku, natomiast dowody z obowiązkowego ubezpieczenia nie potwierdzają jasno których obiektów dokładnie dotyczą. Takie ustalenia organ mógłby poczynić dopiero, po przeprowadzeniu tych dowodów i dokonaniu ich oceny w świetle art. 80 k.p.a. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. W związku z powyższym Sąd uznał ,że organy obu instancji naruszyły treść przepisów art.7 , art. 77 i art. 107 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w oparciu o naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Dopiero po ustaleniu pełnego stanu faktycznego będzie możliwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art.145§ 1 pkt. 1 "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję na lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt l sentencji wyroku wydano na zasadzie cyt. wyżej przepisu ustawy. Natomiast w pkt. II orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.