II SA/Wr 122/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA Alicja Palus Protokolant : Kamila Zawiślan Po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. Sprawy ze skargi T. i E. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód rowu R-SD związane z projektowanym stawem rybnym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] /Nr [...]/ wydaną na podstawie art. 31 ust.1, ust. 4 pkt. 3, art. 37 pkt. 1, art. 62 ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt. 1 , pkt. 3, art. 127 ust. 1, ust. 2, ust. 5, art. 128, art. 131 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 140 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z roku 2005 Nr 239, poz. 2019) oraz art. 104 kpa Starosta J. udzielił M. M. pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód rowu R-SD dla potrzeb stawu rybnego o powierzchni zalewu 0,25 ha projektowanego do wykonania na działkach nr [...] i [...] w J. S. W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania pisemne zastrzeżenia do wydania wnioskowanego pozwolenia wnieśli T. i E. M. oraz A. B. - właściciele stawów rybnych zasilanych w wodę z rowu R-SD, z którego zamierza także pobierać wodę do projektowanego stawu M. M. W ocenie skarżących zasoby wodne rowu są zbyt małe dla zaspokojenia potrzeb wodnych istniejących stawów i wprowadzenie kolejnego użytkownika spowoduje dalsze pogłębienie istniejącego już okresowego deficytu wody w rowie. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji ustosunkował się do wniesionych przez T. i E. M. oraz A. B. – właścicieli stawów rybnych zasilanych w wodę z rowu R-SD, z którego zamierza także pobierać wodę do projektowanego stawu M. M. - zastrzeżeń argumentując, że podstawę techniczną decyzji stanowi operat wodnoprawny zawierający analizę hydrologiczną i bilans zasobów wodnych sporządzony przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, o których mowa w art. 2 ust. 3 Prawa wodnego i nie ma podstaw do negowania ich prawidłowości. Odwołania od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji wnieśli T. i E. M. oraz A. B., powtarzając zasadniczo zastrzeżenia podniesione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji a zmierzające do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego z powodu niewystarczających zasobów wodnych rowu R-SD. W ocenie skarżących ilość zasobów oszacowana została w operacie wodnoprawnym nieprawidłowo, niezgodnie ze stanem faktycznym, tylko w oparciu o obliczenia teoretyczne. W ramach postępowania odwoławczego skarżący złożyli dodatkowe pisemne zastrzeżenia. A. B. wniósł o przeprowadzenie oględzin terenowych w okresie największego zapotrzebowania na wodę tj. w okresie suszy i w okresie zimy kiedy w rowie brak jest wody płynącej. Podniósł też, że bilans wodny zawarty w operacie wodnoprawnym określa średnioroczne zasoby i nie uwzględnia zmienności przepływów w rowie. Z kolei T. i E. M. wskazali, że wpływ na zmniejszenie zasobów wodnych w rowie R-SD ma istniejący staw S. D. oraz niecka po wydobyciu kruszywa zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie rowu. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] /Nr [...]/, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że z bilansu zasobów wodnych rowu R-SD opracowanego przez osobę posiadającą kwalifikacje hydrologiczne, wynika, że przepływy w rowie mogą zaspokoić potrzeby wodne tak stawów istniejących jak i nowoprojektowanego stawu M. M., nawet przy deficycie wody w rowie mogącym wystąpić w okresie lipiec - sierpień. Stawy rybne posiadają bowiem określony zasób wody zmagazynowany w czaszy, pozwalający na przetrwanie w nich ryb nawet w warunkach kilkutygodniowego braku dopływu wody. Wojewoda D. wskazał ponadto, że w bilansie uwzględnione zostały potrzeby wodne stawów należących do skarżących mimo, że nie posiadają oni pozwoleń wodnoprawnych na korzystanie z wód rowu R-SD. Z wyjaśnień organu I instancji wynika, że w sprawie wydania im takich pozwoleń nie toczą się żadne postępowania: A. B. nie zamierza wystąpić o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód albowiem utrzymuje, że jest to korzystanie zwykłe w rozumieniu art. 36 Prawa wodnego, a w odniesieniu do stawów należących do T. i E. M. postępowanie wodnoprawne zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego sprawy samowoli budowlanej związanej z realizacją jednego ze stawów bez pozwolenia wodnoprawnego i bez pozwolenia na budowę. Oczywistym jest więc w ocenie organu drugiej instancji, że brak formalnych uregulowań korzystania z wód przez skarżących nie może blokować wydawania pozwoleń innym użytkownikom. Prawidłową drogą jest uzyskanie przez nich wymaganych pozwoleń wodnoprawnych i z uwagi na zależne korzystanie z wód rowu jednoczesne wystąpienie do organu o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą zawierającej opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników korzystających z rowu R-SD (art. 131 ust. 2a Prawa wodnego), potrzebnej tym bardziej gdy zainteresowani sygnalizują okresowe braki wody w rowie. Wystąpienie w rachunku bilansowym deficytu wody nie daje jeszcze podstaw organowi do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem występowanie deficytów wodnych w ciekach ma charakter naturalny i jest uzależnione od przebiegu warunków pogodowych. Organ odwoławczy podkreślił nadto, iż wnioskowane przez A. B. przeprowadzenie wizji terenowej we wskazanym przez niego okresie jest bezcelowe gdyż chwilowe obserwacje stanów wody w okresach suszy nie mogą być miarodajne dla oceny rzeczywistych zasobów wodnych. W ocenie organu II instancji opartej na doświadczeniu pracowników merytorycznych posiadających stosowne uprawnienia zawodowe, dane zawarte w operacie wodnoprawnym M. M. opracowane przez biegłego hydrologa dla lat średnich, zostały określone zgodnie ze sztuką inżynierską, stanowią wystarczającą podstawę do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego złożyli T. i E. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie skarżący (przedstawiając szereg szczegółowych wyliczeń) podnieśli, iż hydrolog w sporządzonym "Operacie hydrologicznym" określającym zasoby wodne rowu R – SD dopuścił się manipulacji polegającej na zawyżeniu wyliczeń dyspozycyjnych zasobów wody w spornym rowie. W ocenie skarżących wyliczone zasoby wodne dla projektowanego stawu są jednocześnie jedynymi zasobami dla trzech już istniejących stawów. Jak z tego wynika nie ma możliwości powstania nowego stawu na tym cieku bez zniszczenia już istniejących stawów. Skarżący podkreślili także, iż projektanta obowiązuje zasada najsłabszego ogniwa w obliczeniach a nie najmocniejszego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli nadto fakt nieuwzględnienia przy wydawaniu pozwolenia oddziaływania na zasoby wodne rowu R –SD jak też przyległych terenów - stawu S. D. i niecki depresyjnej po wyrobisku żwiru. Jak wynika z dokumentów występuje na tym terenie obecnie około 30 "źródełek" napełniających staw o powierzchni około 3 ha w ciągu około 10 dni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż kwestionowane przez skarżących obliczenia hydrologiczne zawarte w dokumentacji technicznej stanowiącej podstawę wydanego pozwolenia wodnoprawnego jak i obliczenia przedstawione w skardze przez T. i E. M. oparte są o wzory empiryczne dające tylko przybliżone, szacunkowe wartości zasobów wód dyspozycyjnych. Rzeczywiste zasoby cechuje duża zmienność w czasie wynikająca ze zmienności przebiegu warunków pogodowych i ich ocena pod kątem zaspokojenia potrzeb projektowanej inwestycji należy ostatecznie do inwestora. W sytuacji gdy zamierzone korzystanie z wód określone w wydanym przez Starostę pozwoleniu wodnoprawnym nie narusza ustaleń dokumentów o których mowa w art. 125 pkt. 1 i 2 Prawa wodnego ani wymagań określonych w pkt. 3 tego przepisu a wniosek M. M. spełniał wymagania określone przepisami w szczególności art. 131 Prawa wodnego, organ nie miał podstaw do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest zbadanie, czy organy administracyjne, w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dokonywanej według wskazanych wyżej kryteriów była decyzja Wojewody D. z dnia [...] /Nr [...]/ utrzymująca w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] /Nr [...]/ udzielającą M. M. pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód rowu R-SD dla potrzeb stawu rybnego o powierzchni zalewu 0,25 ha projektowanego do wykonania na działkach nr [...] i [...] w J. S. Rozstrzygnięcia w tej sprawie wymaga przede wszystkim, czy organy administracyjne prawidłowo uznały, że zachodziły warunki do przyznania M. M. pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód rowu R-SD. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne /Dz. U. z roku 2005 Nr 239, poz. 2090/, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, zwaną w dalszej części Prawem wodnym. W ustawie tej problematykę pozwoleń wodnoprawnych regulują przepisy rozdziału 4 – "Pozwolenia wodnoprawne" (art. 122-141). Pozwolenie wodnoprawne jest szczególnym rodzajem decyzji. Obok wymogów formalnych stawianych każdej decyzji administracyjnej, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, pozwolenie wodnoprawne musi również odpowiadać wymogom wynikającym z unormowań zawartych w Prawie wodnym. Zgodnie z art.128 ustawy – Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki. Podstawy odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego zawarto w art. 126 cytowanej ustawy. Tylko przy zaistnieniu taksatywnie wymienionych w dyspozycji tego przepisu przesłanek organ może wydać decyzję odmowną. Stosownie do art. 126 w związku z art. 125 Prawa wodnego odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego następuje, jeżeli: 1) projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia warunków korzystania z wód regionu lub warunków korzystania z wód zlewni, bądź też narusza ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów; 3) projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Ustawa Prawo wodne w art. 122.1 pkt. 1 i 3 w zw. i art. 37 pkt. 1 określa, że na szczególne korzystanie z wód w szczególności na pobór oraz wykonanie urządzeń wodnych takich jak ujęcie wody należy uzyskać decyzje wodnoprawną. Zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne – pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego dołącza się między innymi operat wodnoprawny /art. 131 ust. 2 pkt.1/ będący specjalistycznym opracowaniem, określającym wpływ projektowanego obiektu na środowisko, zasoby wodne oraz na racjonalne gospodarowanie woda przez wszystkich jej użytkowników. Wprawdzie sama ustawa nie zawiera definicji pojęcia "operatu wodnoprawnego" niemniej jednak w art. 132 Prawa wodnego określono formę jaka powinien spełniać ten dokument, który powinien składać się z części opisowej oraz graficznej a także spełniać pozostałe, ściśle określone tym przepisem wymogi. Analiza treści powołanych przepisów pozwala stwierdzić, że ustawodawca przyjmuje jako regułę wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w ustawie, natomiast odmowa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy zaistnieją okoliczności wskazane w art. 126 ustawy. W rozpoznawanej sprawie ustawowe przesłanki do przyznania pozwolenia zostały spełnione, ponieważ wnioskodawczyni składając wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego załączyła w dniu [...] wypis, potwierdzający zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. S. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. S. z dnia [...]. Jednocześnie w zakończonym ostateczną decyzją Wojewody D. postępowaniu do wniosku o pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód rowu R-SD dla potrzeb projektowanego stawu rybnego inwestorka dołączyła wymagany przepisem art. 131 ust.2 pkt.1 operat wodnoprawny "określający zasoby wodne rowu R– SD dla potrzeb planowanej budowy stawu rybnego na działce nr [...] i [...]". Celem powyższego opracowania było obliczenie wody niskiej i średniej rocznej oraz wód wielkich Qp%, jak również bilansu wód w zlewni pod katem poboru wody do stawów istniejących oraz projektowanego. Zarzuty skarżących T. i E. M. podnoszone przez nich zarówno przed organami obu instancji jak i również w samej skardze w istocie sprowadzały się do wykazania braku przesłanek do przyznania M. M. pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na błędne ich zdaniem, niezgodne ze stanem faktycznym oparte tylko o obliczenia teoretyczne oszacowanie przez autora operatu wodnoprawnego ilości zasobów wodnych rowu R-SD. W ocenie skarżących zasoby wodne rowu R-SD są zbyt małe dla zaspokojenia potrzeb wodnych istniejących już a zasilanych z niego pobliskich stawów należących do skarżących oraz uczestnika postępowania A. B. Ustosunkowując się do tych zarzutów, nie można w ocenie Sądu zgodzić się argumentacją przedstawioną na ich uzasadnienie. Stanowiący podstawę wydania pozwolenia a zakwestionowany przez skarżących operat wodnoprawny odpowiada warunkom formalnym przewidzianym w art. 132 prawa wodnego, zaś poczyniona przez organy obu instancji ocena wartości dowodowej wskazanego dokumentu przeprowadzona została w sposób rzeczowy i wyczerpujący. Dokonując analizy przedłożonego przez inwestora operatu wodnoprawnego, jako podstawowego dowodu w zakresie wpływu zamierzonej przez M. M. inwestycji polegającej na budowie stawów wraz urządzeniami do jego obsługi na środowisko, na zasoby wodne oraz na racjonalne gospodarowanie woda przez wszystkich jej użytkowników, Wojewódzki Sad Administracyjny nie dopatrzył się wadliwości, wpływających na zasadność wydania przez organy administracji pozwolenia wodno prawnego. Wbrew stanowisku skarżących, sporządzony w marcu 2006 r. przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę specjalistyczną i wymagane kwalifikacje określone w art. 2 ust. 3 Prawa wodnego, w sposób zgodny z prawidłami sztuki zawodowej operat wodnoprawny zawiera logiczną, spójną, poczynioną w oparciu dokładne wyliczenia analizę hydrologiczną i bilans zasobów wodnych znajdujących się w rowie R- SD z uwzględnieniem ewentualnych zmienności i okresowych deficytów wody. Jak prawidłowo ustaliły to organy obu instancji nawet przy tak eksponowanym przez skarżących sprzeciwiających się udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego deficycie wody w rowie mogącym wystąpić w okresie lipiec i sierpień przepływy w rowie mogą zaspokoić potrzeby wodne zarówno stawów należących do skarżącej jak i nowoprojektowanego stawu M. M. Jak zasadnie wskazuje organ odwoławczy zakładając nawet kilkutygodniowe braki dopływu wody spowodowane nieprzewidzianymi zdarzeniami stawy rybne posiadają określony zasób wody zmagazynowany w czaszy a pozwalający na przetrwanie w nich ryb nawet w warunkach kilkutygodniowego braku dopływu wody. Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego przytoczoną w odpowiedzi na skargę, iż z uwagi na okoliczność, że rzeczywiste zasoby cechuje duża zmienność w czasie wynikająca ze zmienności przebiegu warunków pogodowych, zakwestionowane przez skarżących a poparte specjalistyczną wiedzą obliczenia hydrologiczne zawarte w operacie wodnoprawnym ale też i obliczenia przedstawione w skardze przez T. i E. M. mogą opierać się jedynie na założeniach teoretycznych pewnych wzorach empirycznych dając jedynie przybliżone, szacunkowe wartości zasobów wód dyspozycyjnych. Odmienne wyliczenia poczynione przez skarżących, uzasadnione dodatkowo na rozprawie sądowej w głównej mierze ekonomicznymi interesami związanymi z prowadzoną działalnością hodowlaną i niewątpliwie zmniejszeniem się dostępu skarżących do tych zasobów nie mogą wbrew obowiązującym przepisom przyznającym uprawnienie w zakresie dostępu do zasobów wodnych, blokować wydawania pozwoleń innych użytkowników. W ocenie Sądu przedstawiane przez skarżących zagrożenia związane z korzystaniem wspólnie z M. M. ze spornych zasobów znajdujących się w rowie R–SD mają charakter czysto hipotetyczny i w świetle obowiązujących przepisów nie uzasadniają odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 126 ustawy). Gdyby zaś takie sytuacje wystąpiły i został w ten sposób naruszony interes osób trzecich, to organ zgodnie z art. 133 ust.1 ustawy może pozwolenie wodnoprawne odpowiednio zmienić . Możliwość wystąpienia w rachunku bilansowym deficytów wody nie daje więc podstaw organowi do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego skoro, jak trafnie wskazał organ drugiej instancji, występowanie deficytów wodnych w ciekach ma charakter naturalny i jest uzależnione od przebiegów pogodowych. Skoro skarżący korzystając w sposób zależny od innych użytkowników z zasobów znajdujących się w rowie R–SD sygnalizują okresowe braki wody celowym jest uregulowanie tej kwestii poprzez wystąpienie w trybie art. 131 ust. 2 Prawa wodnego do właściwego organu o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą, zawierającej opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników korzystających z rowu (R–SD). Jeszcze raz podkreślić należy, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku spełnienia przez stronę, która ubiega się o wydanie takiego pozwolenia, warunków przewidzianych w art. 131 ustawy dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy zaistnieją okoliczności przewidziane w art. 126 ustawy. Reasumując przytoczone okoliczności należy stwierdzić, iż przy prawidłowo ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym sprawy nie zostały ujawnione takie okoliczności, które po myśli wymienionych przepisów dawałyby podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego M. M. W toku postępowania nie został ujawniony materiał dowodowy, na podstawie którego należałoby stwierdzić, że pozwolenie wodnoprawne narusza dokumenty, o jakich mowa w art. 125 ust.1 i 2 ustawy tj. warunki korzystania z wód regionu lub warunków korzystania z wód zlewni czy też ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw w oparciu o podstawę prawną zawartaąw art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono.