II SA/Ke 303/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, , Protokolant: ref. staż. Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. nakazuje ściągnąć od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr[...], po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającej nakazania F. K. rozbiórki niedokończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w parterze, usytuowanego na działce nr 183 w P. przy pl. W.- na podstawie art.138 par.1 pkt.1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku, z uwagi na brak pozwolenia na kontynuację budowy. Postanowienie to zostało wydane po wszczęciu, na wniosek R.S., postępowania w sprawie rozbiórki tego budynku realizowanego przez F. K. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty z dnia[...]., której nieważność stwierdził Wojewoda decyzją z dnia [...]. Powyższe postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych zostało uchylone przez Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] ponieważ nie wyjaśniono, czy inwestor faktycznie prowadzi roboty budowlane przy przedmiotowym budynku, skoro zostały one już wstrzymane postanowieniem Wojewody z dnia [...], w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W trakcie ponownego postępowania, organ nadzoru budowlanego podczas oględzin dokonanych w dniu 24.11.2003r. ustalił, że inwestor nie prowadzi robót budowlanych przy przedmiotowym budynku. W toku tej czynności R. S. wyjaśnił, iż właścicielem działki nr 368, sąsiadującej z działką inwestora F. K., jest jego syn P. S. Takie ustalenia poskutkowały wydaniem przez organ I instancji w dniu [...] decyzji umarzającej postępowanie w sprawie rozbiórki budynku położonego w P. przy Pl. W.. Na skutek odwołania wniesionego przez P. S., decyzja ta została uchylona przez organ II instancji, który wskazał na konieczność wydania merytorycznej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję odmawiającą wydania nakazu rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego decyzja ta jest prawidłowa. F. K. rozpoczął budowę przedmiotowego budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Budowa ta była realizowana, aż do chwili jej wstrzymania przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...], w związku z prowadzonym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie nie można wobec tego stosować przepisu art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., który ma zastosowanie do obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto zdaniem organu II instancji, roboty budowlane prowadzone były w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę, nie powodując zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a zatem nie było podstaw do zastosowania przepisów art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie prowadzi obecnie żadnych robót budowlanych, dlatego i w tej chwili nie mają do niego również zastosowania przepisy art.50 i art.51. Poza tym z ustaleń organu I instancji wynika, że roboty budowlane prowadzone przy spornym budynku nie spowodowały zagrożenia dla konstrukcji budynku na działce sąsiedniej tj. budynku skarżącego S. Wobec jednoznacznie postawionego żądania wnioskodawcy tj. wydania nakazu rozbiórki, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art.48 oraz 51 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r.- organ I instancji zasadnie odmówił wydania nakazu rozbiórki. Jakkolwiek organ I instancji nie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów art.48 oraz art.51 ustawy Prawo budowlane, to jednak z uzasadnienia decyzji wynika, że zastosował te przepisy a contrario, skoro nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Nie stanowi to jednak o wadliwości decyzji, jednak w ocenie organu odwoławczego podstawę prawną decyzji organu I instancji należy uzupełnić o przepis art.48 ust.1 oraz art.51 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. S. domagając się unieważnienia zaskarżonej decyzji. Zarzucił on naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. przez przyjęcie, że nie miał on zastosowania w sprawie oraz błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie art.50 tej ustawy przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in, że jego budynek znajduje się na sąsiedniej działce nr 368 w P. przy Pl. W. Zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] projekt budowlany przewidywał wybudowanie piętra i poddasza budynku inwestora F. K. bez własnej ściany szczytowej. W ocenie skarżącego, w trakcie realizacji budynku inwestor na długości ok.2,5 m, na wysokości I piętra powiązał konstrukcję swojego budynku ze ścianą szczytową budynku skarżącego i nie zastosował dylatacji pomiędzy budynkami. W ten sposób obciążył konstrukcję jego budynku, który ma niestabilne fundamenty, masą wznoszonego domu. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący nie godził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art.48 oraz 50 i 51 Prawa budowlanego. Podniósł, że domaga się rozbiórki budynku z uwagi na to, że zagraża on jego nieruchomości, ponieważ elementy budynku inwestora wspierają się na jego budynku / ścianie budynku/, który także z uwagi na wiek, przed rozpadem zabezpieczony jest konstrukcją stalową. Organy nadzoru budowlanego nie ujawniły tych faktów, co prowadzi do legalizacji stanu zagrożenia mienia i życia w aspekcie art.50 Prawa budowlanego. W szczególności skarżący zarzucił, że w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 24.11.03r. organ I instancji nie przedstawił rzeczywistego stanu jego budynku, który jest "skręcany", popękany i osadzony na XVII wiecznych fundamentach, a szkice z oględzin nie przedstawiają stanu faktycznego. Wskazał, że skoro pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego inwestora zostało unieważnione, to został on wybudowany bez pozwolenia na budowę, w związku z czym podlega on rozbiórce w myśl art.48 Prawa budowlanego. Na rozprawie przed sądem skarżący w imieniu którego działał pełnomocnik ojciec- R.S. oraz inwestor F. K. wyjaśnili, iż decyzja Wojewody z dnia [...] stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego /GINB/ decyzją z dnia [...], ale w wyniku skargi wniesionej przez R. S. i inwestora do sądu administracyjnego, wyrokiem z dnia [...] w sprawie[...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie te decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność tej decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ II instancji - GINB, decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy stwierdzając, że sporna ściana stanowi współwłasność skarżącego i inwestora, a w sprawie brak było zgody współwłaściciela na wykorzystanie jej do celów budowlanych, co jest równoznaczne z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i stanowi rażące naruszenie art.32 ust.4 pkt.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Strony złożyły na poparcie w/w wyjaśnień stosowne odpisy orzeczeń organów administracji publicznej, a także odpis wyroku sądu w sprawie [...], równocześnie stwierdziły iż zarówno skarżący jak i inwestor wnieśli skargę do sądu na decyzję GINB z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Dodał, iż jeśli skarżący twierdzi, iż zły stan techniczny jego budynku został spowodowany wsparciem ścian budynku inwestora na ścianie budynku skarżącego, w wyniku realizacji budynku w oparciu o wadliwą decyzję o pozwoleniu na budowę, to może zlecić opracowanie ekspertyzy we własnym zakresie. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia istnienie dylatacji pomiędzy budynkami, choć z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 13.11.2003r. i 27.11.2003r. wynika, ze inwestor oddzielił, budowaną ścianę zachodnią od ściany budynku skarżącego dylatacją ze styropianu grub.2 cm., bo zdaniem organu odwoławczego, ewentualny brak dylatacji między budynkami może być uzupełniony, po uzyskaniu przez inwestora nowego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W sprawie poza sporem było, iż inwestor F. K. rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w parterze, z dnia [...]. Zgodnie z tą decyzją, realizacja inwestycji miała polegać na rozbudowie i nadbudowie istniejących już elementów budynku, którymi były mury piwnic, sklepienie nad piwnicami, mury parteru i strop nad parterem. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało także, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości R. S. wnosił o to, aby inwestor nie wykorzystywał ściany jego budynku przy Pl. W., sąsiadującej z przewidzianą do rozbudowy częścią budynku inwestora, jako elementu, na którym wspierać się będą elementy konstrukcyjne projektowanego budynku oraz aby inwestor zastosował izolację między ścianami budynku, inwestor z kolei złożył oświadczenie, że na ścianie budynku S. nie będzie wspierał konstrukcji planowanego budynku. Z akt sprawy wynika, że nadbudowa i rozbudowa przedmiotowego budynku prowadzona przez F. K. stała się przyczyną poważnego konfliktu między stronami. Z wniosku R. S., Wojewoda wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na budowę i w jego toku, postanowieniem z dnia [...] w trybie art.159 kpa wstrzymał wykonanie tej decyzji natomiast decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie przed sądem i przedstawionych dokumentów wynika, że to postępowanie nieważnościowe zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego /GINB/ z dnia [...], którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody , wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] została wydana z rażącym naruszeniem art.32 ust.4 pkt.2 ustawy Prawo budowlane. Skargę od tej decyzji GINB do sądu administracyjnego wnieśli zarówno skarżący jak i inwestor. Jeszcze w toku postępowania nieważnościowego, bo we wniosku z dnia 8 września 2003r. R.S. wniósł o podjęcie decyzji, co do rozbiórki przedmiotowego budynku podnosząc, że zagraża on jego nieruchomości, ponieważ ściana zewnętrzna budynku inwestora wspiera się na domu skarżącego i jego dom ma popękane ściany. Z analizy akt sprawy wynika, że w oparciu o ten wniosek organy nadzoru budowlanego wszczęły i prowadziły postępowanie w przedmiocie rozbiórki spornego budynku badając w nim istnienie przesłanek zarówno z art.48 jak i art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r./ Dz.U. z 2003r.,nr.207, poz.2016 ze zm.-dalej zwanej ustawą/. W jego toku organy prawidłowo ustaliły, że inwestor od 4 listopada 2002r. nie prowadzi robót budowlanych. W tych okolicznościach, wbrew zarzutom skargi, trafnie organ odwoławczy przyjął, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 48 ustawy. Zauważyć bowiem należy, że jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie kontynuował tych robót po wydaniu postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę /a nie wstrzymaniu robót budowlanych jak mylnie określa to organ odwoławczy/, to nie można mu zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej o jakiej mowa w art.48 ust.1 tej ustawy. Słusznie wobec tego organy orzekające w sprawie uznały, iż nie ma podstaw do orzekania rozbiórki przedmiotowego budynku w trybie tego przepisu. Mimo tego stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa. Nie można się bowiem zgodzić się z poglądem wyrażonym w jej uzasadnieniu, iż w sprawie nie ma zastosowania art.50 i 51 ustawy, a to dlatego, że w tym zakresie w ocenie Sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Nie chodzi tu oczywiście o przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót budowanych w trybie art.50 ustawy, bo te w sprawie nie występują, ponieważ inwestor nie prowadzi robót budowlanych, ale o niedostateczne zbadanie czy istnieją przesłanki z art.51ustawy. Przepis art.51 ustawy może być zastosowany tylko do robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w przepisie art. 50 ust. 1 cyt. wyż. ustawy. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 ustawy ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 do robót budowlanych prowadzonych lub wykonanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż roboty budowlane były prowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem, nie powodując zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a zatem nie było podstaw do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego i zastosowania art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a ponadto, że z ustaleń organu I instancji, w tym oględzin dokonanych w dniu 24 listopada 2003r., wynika iż inwestor nie prowadzi żadnych robót budowlanych. Równocześnie Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji ustalił, iż zrealizowane przez F. K. roboty budowlane przy przedmiotowym budynku nie spowodowały zagrożenia dla konstrukcji budynku na działce sąsiedniej tj. budynku skarżącego. Zauważyć jednak należy, że to ostatnie twierdzenie w świetle materiału zebranego w sprawie budzi istotne wątpliwości. Otóż organ odwoławczy oparł się całkowicie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, a właściwie przede wszystkim na protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2003r. Tymczasem jak wynika z treści tego protokołu, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w toku oględzin, co prawda ustalił m.in, że między budynkami istnieje dylatacja, ale także stwierdził, że na zewnątrz wschodniej ściany budynku skarżącego widoczne są spękania. Następnie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] wskazał, że ściana zachodnia budynku inwestora posiada dylatację z płyty styropianowej po dach, a obciążenia przenoszone są przez konstrukcję ścian nośnych tj. ścianę południową, środkową i północną, natomiast rysy na ścianach budynku p. S. nie pochodzą od obciążeń powodowanych przez budynek inwestora. Nie przesądzając kwestii przyczyn powstania tych spękań w budynku skarżącego i ich wpływu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, uznać należy, iż takie wnioskowanie organu nadzoru budowlanego jest dowolne, ponieważ nie znajduje żadnego oparcia w materiale sprawy. Organ II instancji to ustalenie nie poparte żadnymi dowodami zaakceptował uznając, że w sprawie brak jest przesłanek do stosowania art. 50 i 51 prawa budowlanego, naruszając tym samym przepisy prawa procesowego tj. art.7 i 77 par.1 kpa. W sprawie należało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy sposób realizacji budynku inwestora, z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie można nawet wykluczyć w tym względzie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty. Zważywszy na powyższe względy stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organ był zobowiązany, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W efekcie nastąpiło naruszenie w/w przepisów prawa procesowego , w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 par.1 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm./. Na podstawie art.152 cyt. ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art.223 par.2 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .