IV SA/Wa 2232/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2007 r. sprawy ze skarg S. N., M. R., B. R., K. N., Z. W., D. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - oddala skargi - IV SA/Wa 2232/06 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) października 2006 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...), którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1985 r. nr (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia (...) lutego 1985 r. nr (...) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) grudnia 1984 r. nr (...) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71 ze zm.), nieruchomości rolnej o pow. (...) ha, położonej we wsi B. Powyższa nieruchomość stanowiła część majątku o łącznej powierzchni 87,20 ha, należącego do S. i S. N. Majątek ten został przejęty na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.), co potwierdzono orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia (...) marca 1950 r., utrzymanym w mocy przez orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) maja 1950r. Jednakże decyzją z dnia (...) maja 1983 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdził nieważność orzeczenia o przejęciu nieruchomości z uwagi na mniejszy niż wymagany do przejęcia areał gruntów rolnych (48,01 ha). Nadleśnictwo S. w dniu (...) sierpnia 1949 r. przejęło komisyjnie protokołem 37,1130 ha lasu na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu na niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82 ze zm.), a 3,69 ha lasów przejęto decyzją z dnia(...) sierpnia 1984 r. na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, zwanej dalej "ustawą z dnia 12 marca 1958 r.". Decyzje z lat 1984-1985 dotyczyły wyłącznie gruntów rolnych należących do przedmiotowego majątku. Zarówno w decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) grudnia 1984 r., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia (...) lutego 1985 r. IV SAM/a 2232/06 przyjęto, że grunty rolne o pow. 46,7313 ha należące do S. i S. N. zostały objęte we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia (...) marca 1951 r. grunty te zostały przekazane na rzecz PGR-u Zespół K. z siedzibą w D. i stan ten trwał do dnia 25 kwietnia 1958 r., na co wskazują przesłuchania świadków z dnia 12 czerwca 1984 r. Następnie protokołem zdawczo-odbiorczym zostały przejęte do zasobów PFZ i do dnia 7 kwietnia 1961 r. wydzierżawione Kółku Rolniczemu w R. W dniu 27 maja 1961 r. nieruchomość tę wraz z zabudowaniami przekazano Nadleśnictwu S. W decyzji z dnia (...) lutego 1985 r. podkreślono, że zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe przy udziale syna byłych właścicieli S. N., w którym przesłuchano wskazanych przez niego świadków (protokół z dnia 12 czerwca 1984 r.), a także w dniu 4 lutego 1985 r. organ drugiej instancji przeprowadził dodatkowe postępowania dowodowe również z jego udziałem. Postępowania te potwierdziły fakt, iż S. i S. N. na wiosnę 1958 r. przeprowadzili się ze wsi P. do R. Świadkowie zeznali, że pomagali przy pracach polowych w tym gospodarstwie, ale nie sprecyzowali dokładnie terminu dokonywania tych prac, natomiast S. N. oświadczył, że na gruntach przedmiotowych stał wówczas stóg należący do Kółka Rolniczego, a zagospodarowanych zostało przy pomocy sąsiadów 13 ha gruntów w tym gospodarstwie. Formalnie grunty te nie były we władaniu byłych właścicieli, a częściowe i krótkotrwałe ich użytkowanie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej nie może stanowić przesłanki do zwrotu nieruchomości. Przyjęto wówczas, że gospodarstwo to w dniu 5 kwietnia 1958 r. było w posiadaniu PGR S. Po rozpatrzeniu wniosku S. N., złożonego w odniesieniu do decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia (...) lutego 1985 r., Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia (...) sierpnia 1985 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Uzasadnił to brakiem w aktach sprawy dokumentu świadczącego o zwrocie tych gruntów byłemu właścicielowi przez dyrektora PGR-u oraz nieprecyzyjnością i lakonicznością zeznań świadków wskazanych przez S. N., bowiem nie wynika z nich, od jakiego momentu grunty te były ponownie uprawiane przez byłego właściciela. Jeden z powołanych świadków twierdził wręcz, że początkowo grunty te oddano Kółku Rolniczemu w dzierżawę od 7 maja 1958 r, a dopiero później S. N. Minister podkreślił, iż IV SA/Wa 2232/06 żadna z osób przesłuchiwanych w charakterze świadka wyraźnie nie stwierdziła, że były właściciel władał tym gruntem w dacie 5 kwietnia 1958 r. Na skutek wniosku S. N. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1985 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia (...) lutego 1985r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) grudnia 1984 r. W uzasadnieniu swej decyzji zaznaczył, że w dacie 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu PGR w S., a przejęcie jej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. było zasadne, bo stanowiło usankcjonowanie stanu nieruchomości pozostającej bez tytułu prawnego we władaniu Państwa. Podkreślił także, iż sprawa badana była przez Prokuraturę Generalną, która nie dopatrzyła się naruszenia prawa przez organy administracji państwowej. Minister zwrócił uwagę na kontrolę zaskarżonej decyzji przeprowadzoną w trybie nadzoru na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Zauważył, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek, co w przedmiotowej sytuacji, jego zdaniem, nie zachodzi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. N. podał, że udowodnił, iż w dacie 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu jego rodziców, co nie pozwalało na przejęcie jej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z tego względu zarzucił Ministrowi przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, zwłaszcza z uwagi na znaczne niedociągnięcia postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) października 2003 r. utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję własną z dnia (...) lutego 2003 r. i zaznaczył, że rodzice skarżącego nie posiadali przedmiotowej nieruchomości od 1949 r., także w dacie 5 kwietnia 1958 r., bo wówczas pozostawała ona we władaniu Państwa, które w jego imieniu wykonywał PGR w S. Po rozpoznaniu skargi S. N. na decyzję organu drugiej instancji z dnia (...) października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2232/06 z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 4769/03, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję z dnia (...) lutego 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przyczyną rozstrzygnięcia było pominięcie innych - poza S. N. - spadkobierców przedmiotowego majątku oraz brak w aktach sprawy postanowień o stwierdzeniu nabycia przez nich spadku. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia (...) października 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględnił konieczność udziału pozostałych spadkobierców: B. R., K. N., W. N., M. R., J. N., Z. W. i D. N. oraz dołączenie do akt sprawy postanowień o stwierdzeniu nabycia przez nich spadku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji z dnia (...) października 2006 r. oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji własnej z dnia (...) lipca 2006 r. podtrzymał argumenty zaprezentowane w uchylonych przez Sąd decyzjach z dnia (...) października 2003 r. oraz z dnia (...) lutego 2003 r. Argumenty te sprowadzały się do stanowiska, że w dacie 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu PGR w S., a przejecie jej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. było zasadne, bo stanowiło usankcjonowanie stanu nieruchomości pozostającej bez tytułu prawnego we władaniu Państwa. W skardze do Sądu Administracyjnego S. N. zarzucił zaskarżonej decyzji błędne przyjęcie, że w sprawie przejęcia nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z treści zebranego materiału dowodowego w sprawie, zdaniem skarżącego, wynika, że organy administracji oceniając przesłanki do zastosowania normy ówczesnego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. procesowały w sposób sprzeczny z regułami postępowania dowodowego określonymi w art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. Zdaniem skarżącego nie można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że sporna nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r. znajdowała się we władaniu Państwa. W tej sytuacji obowiązek wnikliwej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wymaga, jak podkreślił skarżący, bezspornego udowodnienia przez Ministra faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Ponadto skarżący odwołał się do faktów wynikających z tzw. protokołu negatywnego, z którego jego zdaniem wynika, że nieruchomością tą we wskazanej dacie nie władał PGR, a wynika z niego, że na obszarze także tym osiedlili się IV SA/Wa 2232/06 poprzedni właściciele, którzy uprawiają ziemię. Podobną treść zawiera uchwała Prezydium Powiatowego Związku Kółek Rolniczych z dnia (...) października 1960 r. nr (...). Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2006 r. wnieśli także . M. R, B. R., K. N., Z. W. i D. N. Nie kwestionują oni faktu posiadania przejętej nieruchomości przez Państwo w dniu 5 kwietnia 1958 r. Zwracają jednak uwagę, że Państwo władało tą nieruchomością bezprawnie, w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, ponieważ weszło w jej posiadanie wskutek zawyżenia jej powierzchni. Powierzchnia nieruchomości bowiem nie przekraczała wymaganych do przejęcia 50 ha, jak stwierdził Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji dnia (...) maja 1983 r. i który z tego powodu stwierdził nieważność przejęcia. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując całości swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy swej uprzedniej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skarg, uznał, że skargi nie są zasadne, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja z dnia (...) października 2006 r. i decyzja z dnia (...) lipca 2006 r. wydane zostały przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności, przy czym przedmiotem postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) sierpnia 1985 r. o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji. Przedmiotem postępowania nadzorczego, zakończonego wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi IV SA/Wa 2232/06 zaskarżonej decyzji, nie była natomiast decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia (...) lutego 1985 r., którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) grudnia 1984 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71 ze zm.). W postępowaniu tym organ nadzoru mógł, więc badać jedynie ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1985 r. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowego w postępowaniu nieważnościowym, nowym w stosunku do postępowania, w którym zapadła badana decyzja administracyjna Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1985 r., organ orzekający nie jest władny rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych innymi decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. Organ administracji może orzekać tylko w granicach wyznaczonych przepisami art. 156 k. p. a. i następnych i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy wydana w trybie nadzoru, decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1985 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia (...) lutego 1985 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) grudnia 1984 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomości rolnej o pow. 46,7313 ha, rażąco naruszała prawo. Na tak postawione zagadnienie odpowiedzieć należy przecząco. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Z punktu bytu prawnego decyzji wadliwej, naruszającej jedynie przepisy proceduralne, nie ma to jednak znaczenia, skoro ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Tak rozumianego rażącego naruszenia prawa nie można zdaniem Sądu przypisać wydanej w trybie nadzoru decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1985 r. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.), ponieważ - wbrew twierdzeniu skarżącego - z treści zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby organy administracji - oceniając przesłanki do zastosowania normy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - procesowały w sposób sprzeczny z regułami postępowania dowodowego określonymi w art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. Zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 18 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomości rolne, objęte we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r., przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Stwierdzić należy, że żaden ze gromadzonych w toku postępowania dowodów nie podważył w sposób jednoznaczny ustaleń organu, że w dniu 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa, w którego imieniu sprawowało je Państwowe Gospodarstwo Rolne Zespół K. z siedzibą w D. Świadczy o tym protokół zdawczo-odbiorczy z dnia (...) marca 1951 r. Stan ten trwał do dnia 25 kwietnia 1958 r. Nie można się więc zgodzić z zarzutem skarżącego, jakoby ustalenie to zostało poczynione bez przeprowadzenia wszechstronnej i wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego, a Skarb Państwa nie udowodnił bezspornie faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Na okoliczność władania przedmiotową nieruchomością przez poprzedników prawnych skarżącego nie przedstawił on dowodów nie budzących wątpliwości, mogących być podstawą bezsprzecznego stwierdzenia, że nieruchomością tą w dniu 5 kwietnia 1958 r. władali S. i S. małż. N. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skargach M. R., B. R., K. N., Z. W. i D. N, że Państwo władało przedmiotową nieruchomością bezprawnie, w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, ponieważ weszło w jej IV SAM/a 2232/06 posiadanie wskutek zawyżenia jej powierzchni i przejęło na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej, należy stwierdzić, że niezależnie od faktu, iż nieruchomość początkowo została przejęta we władanie Państwa z naruszeniem prawa w związku z nieprzekroczeniem powierzchni 50 ha uprawniającej do przejęcia zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.), to na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła zostać przejęta na własność Państwa niezależnie od jej obszaru. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargi.