II SA/Wr 148/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. i K. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy warsztatu na działce nr [...] we wsi M. D. oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wszczął na wniosek M. i K. Z. postępowanie w sprawie samowolnej budowy warsztatu przez E. K., na działce nr [...] w M. D. Zarówno wnioskodawcy, jak i Urząd Gminy Ś. K. w piśmie z dnia [...] znak [...] wskazali, iż E. K. wybudowała sporny budynek bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kpa umorzył wszczęte na żądanie M. i K. Z., postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy, przez E. K., warsztatu na działce nr [...] we wsi M. D., gm. Ś. K., z uwagi na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, zakończonego wydaniem pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego budynku. W ustawowo zakreślonym terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli M. i K. Z., którzy nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem, podnosząc, iż organ pierwszej instancji błędnie określił przedmiot postępowania, które w istocie dotyczyło budynku gospodarczego, a nie warsztatu, który został samowolnie wybudowany w latach dziewięćdziesiątych. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (Nr [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dowiodło w sposób bezsprzeczny, że budynek gospodarczy, w którym prowadzony jest warsztat naprawy maszyn rolniczych, na którego uciążliwość zwracają uwagę skarżący, jest budynkiem gospodarczym, na którego użytkowanie inwestor - E. K., uzyskała pozwolenie decyzją Wójta Gminy Ś. K. z dnia [...] Nr [...]. W związku z tym, że przedmiotem postępowania, zgodnie z zawiadomieniem organu pierwszej instancji z dnia [...], była sprawa samowolnej budowy warsztatu na działce nr [...] we wsi M. D. przez E. K., organ ten prawidłowo w jego trakcie poczynił ustalenia dotyczące kwestii legalności budowy tego budynku. W toku postępowania organ ustalił, że w istocie przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany samowolnie tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak jego inwestor E. K. dokonała czynności legalizacyjnych dopuszczalnych ówcześnie obowiązującą ustawą Prawo budowlane i uzyskała decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie, co w świetle ustawy było równoznaczne z doprowadzeniem samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Procedurę zastosowano na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, a w szczególności przepisu art. 49, zgodnie z którym nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, czyli rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu gospodarczego. Jak wskazuje organ odwoławczy w badanej sprawie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenił, że zaszły przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na użytkowanie funkcjonuje w obrocie prawnym, uznać należy, że obiekt został zalegalizowany, co powoduje, że sprawa dotycząca legalności jego budowy stała się bezprzedmiotowa. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż zupełnie odrębną sprawą jest sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, na którą to zmianę skarżą się M. i K. Z. Odnosząc się w uzasadnieniu odwołania do wskazanej kwestii organ odwoławczy podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że taka zmiana sposobu użytkowania miała miejsce. Inwestor bowiem, na podstawie decyzji Wójta Gminy Ś. K. z dnia [...] Nr [...] uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego przeznaczonego do produkcji rolnej. Stąd jak wskazuje organ odwoławczy prowadzenie w tym budynku warsztatu naprawy maszyn rolniczych stanowi niewątpliwie zmianę sposobu użytkowania obiektu, obarczonej przez ustawę Prawo budowlane pewnymi rygorami. Sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego w M. D. przy ul. S. B. [...]-[...], nie może być rozstrzygnięta w ramach postępowania w sprawie legalności budowy tego budynku, ponieważ przedmiot rozstrzygnięcia musi być tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie co do kwestii, która nie była przedmiotem prowadzonego postępowania. Wobec zawiłości sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania wskazanego budynku, licznych zarzutów stawianych przez skarżących, niezbędne w ocenie organu odwoławczego jest dokładne zbadanie tej sprawy i rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji, w odrębnym, niezależnym postępowaniu, w trakcie którego organ ten rozważy wszelkie aspekty tej sprawy, co tym samym uczyni zadość żądaniom i oczekiwaniom skarżących. Umorzenie postępowania w sprawie budowy budynku, w którym znajduje się uciążliwy dla skarżących warsztat, nie zamyka drogi administracyjnej w dochodzeniu przez nich ochrony praw w sprawie zmiany przeznaczenia spornego obiektu. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja, nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli K. i M. Z., zarzucając nie uwzględnienie przez organ przy jej wydawaniu okoliczności, iż decyzja Wójta Gminy Ś. K. z dnia [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego przeznaczonego do produkcji rolnej odnosi się do działki nr [...], na której nie znajduje się sporny budynek gospodarczy. Ponadto skarżący podnieśli szereg uwag związanych z niezgodnym z prawem sposobem użytkowania wspomnianego pomieszczenia gospodarczego zarzucając organom nadzoru budowlanego dążenie do zalegalizowania obiektu na warsztat wbrew obowiązującemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1279 ze zm.). W zaskarżonym rozstrzygnięciu będącym przedmiotem kontroli Sądu takie wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego też skarga nie może być uwzględniona. Wskazać przede wszystkim należy, że stosownie do zasady zawartej w art. 6 Kpa (zasady praworządności), organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Przepis ten określa zatem granice ingerencji organów administracji publicznej w sferę życia społecznego, która oznacza, że organ administracji może tylko tyle na ile zezwalają mu stosowne przepisy prawa. W wyroku z dnia 17 listopada 1982 r. (II SA 1474/82), ONSA 1982, Nr 2 poz. 107. sad podkreślił, że "w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją (....) zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wola mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Organ administracyjny zatem, wydając decyzję nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić przyznania mu uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie". Teza ta w dalszym ciągu zachowuje swą aktualność również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 49 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane - zgodnie z którym nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, czyli rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu gospodarczego. W omawianej sprawie, jak prawidłowo ustaliły to organy obu instancji, właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej ocenił, że zaszły przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, o czym świadczy ostateczna decyzja Wójta Gminy Ś. K. z dnia [...] (Nr [...]) zezwalająca inwestorowi na użytkowanie budynku gospodarczego przeznaczonego do produkcji rolnej. Za zasadne uznać należy stanowisko zawarte w rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż skoro właściciel dopełnił spoczywający na nim z mocy art. 49 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek zalegalizowania samowolnie wzniesionego budynku poprzez uzyskanie stosownego pozwolenia na jego użytkowanie, to sprawa dotycząca legalności jego budowy staje się bezprzedmiotowa. Stanowiąca zarzut skargi M. i K. Z. okoliczność, iż legalizująca samowolę budowlaną decyzja Wójta Gminy Ś. K. z dnia [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego przeznaczonego do produkcji rolnej w istocie odnosi się do działki (nr [...]) na której nie znajduje się sporny budynek gospodarczy, nie ma w ocenie Sądu wpływu na prawidłowość postępowania przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie, a także kończących to postępowanie rozstrzygnięć. Wprawdzie zgodzić się należy z twierdzeniami skarżących, w tej części w której wskazują oni, iż na działce oznaczonej nr [...] nie znajduje się budynek gospodarczy objęty wskazanym pozwoleniem na użytkowanie, jednakowoż fakt ten nie ma zasadniczego wpływu na wynik kontrolowanego postępowania administracyjnego. Bezspornie i skrupulatnie zgromadzony materiał dowodowy w sprawie każe uznać, że błędne oznaczenie numeru działki ([...], zamiast [...]) jest jedynie konsekwencją mylnego oznaczenia w decyzji przez organ administracji architektoniczno - działki, na której znajduje się sporny obiekt. Popełniona przez organ udzielający pozwolenia na użytkowanie, a następnie konsekwentnie powielana przez organy nadzoru budowlanego obu instancji oczywista omyłka nie może przesądzać o nieprawidłowości podjętych rozstrzygnięć, w tym tych zaskarżonych przez M. i K. Z., a dotyczących kwestii legalności wzniesienia kwestionowanego obiektu budowlanego z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa budowlanego. Podnieść tu bowiem należy, iż postępowanie dotyczy samego obiektu budowlanego, poddanego w toku wszczętego postępowania administracyjnego kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego pod kątem legalności jego wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazanie numeru ewidencyjnego działki w decyzji legalizacyjnej jest tylko jednym z jej elementów, natomiast błędne określenie samego tylko numeru nie może dyskredytować orzeczenia w całości. Należy bowiem podnieść, że organy przeprowadziły wnikliwe, szerokie i pogłębione postępowanie dowodowe w sprawie, aby w sposób nie budzący wątpliwości ustalić o jaki obiekt chodzi skarżącym i w tym celu nawet organ drugiej instancji nałożył postanowieniem na organ pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, aby bezspornie ustalić czy budynek będący przedmiotem postępowania, to ponad wszelką wątpliwość ten obiekt gospodarczy, którego budowa została ostatecznie zalegalizowana (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ze zgromadzonego zaś przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego, a w szczególności poczynionych w dniu [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego we W. w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przy udziale stron postępowania – ustaleń wynika, iż budynek co do którego umorzono decyzją organu pierwszej instancji postępowanie, jest tym samym budynkiem, dla którego w wyniku podjęcia przez inwestora czynności legalizacyjnych, zostało wydane pozwolenie na użytkowanie decyzją Wójta Gminy Ś. K. z dnia [...], a który na mapie geodezyjnej, będącej załącznikiem do protokołu rozprawy oraz w dokumentach dotyczących wydanego pozwolenia na użytkowanie został oznaczony numerem jeden. W ten sposób organy nadzoru budowlanego wobec rysujących się rozbieżności co do przedmiotu postępowania, prawidłowo zdaniem Sądu, przesądziły, że budynek błędnie określony przez organy jako wzniesiony na działce Nr [...] do którego odnosi się przedmiot postępowania wszczętego na wniosek skarżących M. i K. Z. jest "tym budynkiem gospodarczym", którego budowa została ostatecznie zalegalizowana poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a którego jedynie sposób użytkowania samowolnie zmieniono na "warsztat naprawy maszyn rolniczych". Na marginesie dotychczasowych uwag można jeszcze wskazać, że już tylko analiza dołączonych do akt map geodezyjnych wskazuje, iż pomylenie działek [...] i [...] jest nietrudne, bowiem są one położone sąsiednio, należą do tego samego podmiotu, nadto na działce [...] nie uwidoczniono żadnej budowli, a na działce [...] znajdują się obiekty budowlane. Nie ulega także wątpliwości, iż powoływanie w skardze okoliczności związanych z niezgodnym z prawem sposobem użytkowania przez E. K. wspomnianego pomieszczenia gospodarczego, jako ewentualnych podstaw uzasadniających w opinii skarżących zarzut naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję, jest w ocenie Sądu nieuzasadnione, jako dalece wykraczające poza granice rozpoznawanej sprawy. Warto bowiem podkreślić, na co słusznie wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, iż przedmiotem rozważań organu nadzoru budowlanego w toku postępowania (którego zakres wyznacza w sposób ścisły żądanie skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie jego właściwości zawarte we wniosku skarżących z dnia [...]) jest w istocie kwestia samej legalności budynku oznaczonego na mapie geodezyjnej (stanowiącej załącznik do protokołu rozprawy z dnia 6 grudnia 2006 r.) numerem jeden. W związku z tym Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, iż zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie może być rozstrzygnięta w ramach postępowania w sprawie legalności jego budowy, gdyż przedmiot rozstrzygnięcia nie byłby tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania. Na koniec można jeszcze wskazać, iż wydana przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, przeprowadzonego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej - zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. potwierdzająca bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku, w którym znajduje się jak podnoszą skarżący "uciążliwy dla nich warsztat" nie zamyka skarżącym drogi administracyjnej w dochodzeniu przez nich ochrony swoich praw w odrębnej sprawie wszczętej w związku z samą zmianą przez E. K. przeznaczenia spornego obiektu . Reasumując, skoro skarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu, który wymagałby eliminacji ich z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.