II SA/Ol 442/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę. Decyzją z dnia 14 listopada 2006r. nr "[...]" działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r Nr 98, póz. 1071 ze zm., dalej: kpa), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 grudnia 2004r. firmy A Sp. z o. o. z siedzibą w S., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego przy ul. "[...]" w O., na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 556 w obr. 125. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przedłożony przez inwestora projekt nie spełnia wymogów postawionych w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji - tj. decyzji Nr "[...]" r. z dnia 20 grudnia 2002r., w kwestii dotyczącej formy architektonicznej zaprojektowanego obiektu. Ponadto tracą ważność niektóre warunki przyłączenia obiektu do sieci. W związku z tym postanowieniem z dnia 25 października 2006r. organ I instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wyznaczając termin do ich usunięcia na dzień 7 listopada 2006r. Postanowieniem tym nałożono następujące obowiązki: 1. dostosowania obiektu do otaczającej zabudowy, gdyż projektowany budynek swoimi gabarytami, formą i charakterem radykalnie odbiega od sąsiedniej zabudowy, obowiązek dostosowania obiektu do sąsiedniej zabudowy wynika z punktu 3 ust. 5 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 grudnia 2002r.; 2. aktualizacji warunków z dnia 26 listopada 2004 r. znak; "[...]" przyłączenia do sieci gazowej urządzeń i instalacji gazowych projektowanego obiektu, które utraciły swoją ważność w dniu 26 listopada 2005 r. Ponieważ dokumentacja nie została w wyznaczonym terminie poprawiona, Prezydent Miasta wydał decyzję negatywną dla inwestora. Organ I instancji wyjaśnił ponadto w uzasadnieniu decyzji, iż zaprojektowany obiekt w żadnej mierze nie spełnia wymogów zarówno decyzji z dnia 20 grudnia 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i nie może w zaproponowanej formie być zrealizowany. Wydana w dniu 20 grudnia 2002r decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją ostateczną i wiąże organ orzekający w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Z uwagi na eksponowaną lokalizację obiekt skalą, formą architektoniczną i detalem miał być dostosowany do otaczającej zabudowy i wpisywać się w krajobraz dzielnicy miasta, która jest największą dzielnicą mieszkaniową O., a ulica "[...]" główną ulicą tej dzielnicy. Zaprojektowany natomiast obiekt radykalnie odbiega od otaczającej go zabudowy. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła A Sp. z o.o. Odwołująca się zarzuciła, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej kieruje w stosunku do inwestora kolejne pozbawione podstaw prawnych żądania. Wyjaśniła, że nikt nie upoważnił tego organu do oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor spełnił wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego w dniu złożenia wniosku i ma obowiązek posiadać wymagane uzgodnienia w dniu składania wniosku w sprawie, a nie w dniu jego rozpatrzenia. Ponadto brak jest podstawy prawnej, która upoważniałaby organ do ingerencji w projekt architektoniczno-budowlany, gdyż art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego został uchylony. Decyzją z dnia 25 stycznia 2007r. nr "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż poza sporem jest, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w sprawie pozwolenia na budowę. Tym nie mniej, organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnienia stanu prawnego zaistniałego od dnia orzeczenia w zakresie ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Powyższe dotyczy obowiązku określonego w punkcie 1 postanowienia Prezydenta Miasta O. z dnia 25 października 2006r., wynikającego z pkt. 3 ust. 5 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którego podstawa prawna wywodząca się z artykułu 4 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 2000 do 11 lipca 2003r. została nowelizacją ustawy - Prawo budowlane po 11 lipca 2003 r. wycofana. Obowiązek w tym zakresie był już przedmiotem zakwestionowania przez organ odwoławczy w decyzji Wojewody z dnia 17 marca 2005 r. Zatem ta kwestia – w ocenie Wojewody - z oczywistych powodów nie podlega dodatkowemu wyjaśnieniu. Natomiast w odniesieniu do obowiązku nałożonego postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2006 r. określonego w punkcie 2 postanowienia - organ odwoławczy uznał, za zasadne zobowiązanie wnioskodawcy do uaktualnienia warunków podłączenia do sieci gazowej urządzeń i instalacji gazowych projektowanego obiektu. Zatem nie spełnienie przez zobowiązanego obowiązku upoważniało właściwy organ na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane do orzeczenia na podstawie tego przepisu o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji ma obowiązek żądania wymaganych prawem dokumentów, gdy zawartość projektu w dacie złożenia wniosku jest niekompletna. W przypadku upływu ważności uzgodnień ma także obowiązek zobowiązania do ich uaktualnienia. Skargę na wymienioną decyzję Wojewody wniosła A Sp. z o. o. W skardze podniesiono, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego inwestor jest zobowiązany w dniu składania wniosku w sprawie pozwolenia na budowę, legitymować się ważną decyzją o warunkach zabudowy, posiadać wszystkie wymagane uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Braki w tym zakresie, stwierdzone przez organ, powinny być uzupełnione po wezwaniu przez ten organ, w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Organ drugiej instancji, w sposób całkowicie obojętny podchodzi do wszystkich faktów udowodnionych w całym złożonym procesie administracyjnym i bez najmniejszego wysiłku odmawia udzielenia pozwolenia na budowę obarczając inwestora winą za brak ważnych uzgodnień. Według skarżącej uzgodnienia te utraciły moc z wyłącznej winy organów orzekających, prowadzących postępowanie w sposób naruszający procedurę administracyjną. W ocenie skarżącej, kluczowe argumenty stanowiące o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę nie zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn - dostosowanie projektowanego obiektu do otaczającej zabudowy jest pojęciem tak bardzo niedookreślonym, że nie powinno stanowić podstawy odmowy udzielenia prawa, zwłaszcza przy tak szeroko opisywanych warunkach, które były brane pod uwagę przez projektanta podczas prac projektowych. Natomiast kwestia ważności uzgodnień w sytuacji, gdy wykonanie przyłączy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, a warunki techniczne przyłączenia projektowanego obiektu do istniejących sieci uzbrojenia terenu nie uległy zmianie, wydają się zupełnie poboczną kwestią w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) , Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W sprawie niniejszej organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powołał dwie podstawy uzasadniające wydanie takiego rozstrzygnięcia. Wskazał mianowicie, iż choć decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę, to organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego obowiązujące od momentu wydania tej decyzji do momentu orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Wywiódł organ odwoławczy, że decyzja z dnia 20 grudnia 2002r. powoływała się w punkcie 3 ust. 5 na zapis art. 4 ustawy – Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 11 lipca 2003r. Wojewoda wyjaśnił, iż obowiązek wynikający z tego punktu decyzji był zakwestionowany decyzją Wojewody z dnia 17 marca 2005r. Z akt administracyjnych wynika, iż Wojewoda w decyzji z dnia 17 marca 2005r. przyjął, iż punkt 3 ust. 5 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma już mocy obowiązującej, gdyż organ ustalający warunki zabudowy pował się na art. 4 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r. Organ odwoławczy przyjął w decyzji z dnia 17 marca 2005r., że nie może orzekać na podstawie przepisu (art. 4 ustawy – Prawo budowlane), który nie obowiązywał już w chwili rozpatrywania wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części jest całkowicie błędne. Organowi odwoławczemu nie wolno było zamieścić zapisu, iż zasadnicza okoliczność na podstawie której organ utrzymuje w mocy decyzję negatywną dla inwestora była już wyjaśniona w decyzji, którą organ ten wydał wcześniej w ramach prowadzonego postępowania. Stanowisko organu jest tym bardziej chybione, że decyzja z dnia 17 marca 2005r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślić trzeba, iż organ rozpoznając sprawę winien w decyzji zawrzeć uzasadnienie spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Uzasadnienie to winno wyjaśniać stronie, dlaczego organ zawarł rozstrzygnięcie o określonej treści, nie zaś odsyłać do uzasadnienia innej decyzji, która na dodatek została uchylona wskutek stwierdzenia jej nieważności. Niezależnie od powyższego przyjąć należy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego pozostaje ważna, a co istotne, daje uprawnienie stronie do zagospodarowania terenu w sposób określony w decyzji. Nie zmienia tego okoliczność, że decyzja ta w punkcie 3 ust. 5 powtarzała zapis art. 4 ustawy – Prawo budowlane, który został zmieniony z dniem 11 lipca 2003r. Skoro punkt 3 ust. 5 decyzji nakładał na inwestora obowiązek dostosowania projektowanego obiektu skalą, formą architektoniczną oraz detalem do otaczającej zabudowy, to inwestor zobowiązany był dostosować się do tego wymogu. Organ odwoławczy zaś winien merytorycznie zbadać, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym m. in. czy projektowany obiekt dostosowany jest do otaczającej go już zabudowy. Ustalenia te winny znaleźć się w uzasadnieniu wydanej decyzji i zawierać dokładne wyjaśnienie stanowiska organu. Drugim powodem wydania dla inwestora decyzji negatywnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było stwierdzenie przez organ odwoławczy braku posiadania przez inwestora ważnych na dzień orzekania przez organ warunków przyłączenia do sieci gazowej urządzeń i instalacji gazowych. Stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tego artykułu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawodawca wskazał m. in., iż przed wydaniem decyzji organ winien sprawdzić kompletność projektu budowlanego. Art. 34 ust. 3 pkt 3 lit a ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. W sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżąca w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę takie oświadczenia posiadała. Jednakże w dniu 26 listopada 2005r. utraciły ważność warunki przyłączenia do sieci gazowej urządzeń i instalacji gazowych. Warunki te bowiem były ważne przez okres jednego roku od dnia ich wydania, tj. od dnia 26 listopada 2004r. W związku z powyższym inwestor przed wydaniem decyzji w sprawie został wezwany przez organ I instancji na mocy postanowienia z dnia 25 października 2005r. wydanego w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane do ich aktualizacji. Inwestor nie wypełnił nałożonego obowiązku i nie dokonał aktualizacji warunków podając, iż w chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę posiadał ważne warunki podłączenia do sieci gazowej. W ocenie Sądu w tej mierze stanowisko skarżącej nie jest słuszne. Wprawdzie racje ma skarżąca, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w sposób przewlekły. Niemniej jednak to na inwestorze ciąży obowiązek złożenia kompletnego projektu budowlanego. Oceniając kwestię, czy inwestor winien legitymować się w dacie wydania decyzji ważnym oświadczeniem o zapewnieniu dostaw gazu (ewentualnie innych mediów) oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci odnieść się należy na wstępie do zasad postępowania administracyjnego określonych w kpa. Zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym przez doktrynę, jeżeli po wszczęciu postępowania administracyjnego pojawią się zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, "należy przyjąć, że zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej" (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 371). Prawidłowym jest stanowisko zgodnie z którym, "organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej." (por. Komentarz do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II str. 617). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2000 r., V SA 283/00, nr lex 50110, w którym przyjęto, że: "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji". W przypadku orzekania przez organ odwoławczy, przyjąć należy także, iż "organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 7. wydanie, C.H.Beck, str. 600). Stanowisko to zostało potwierdzone także w orzecznictwie. W wyroku z dnia 24 lutego 1992r. II SA 49/92 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania". Ze względu na powyższe zasadnie organ I instancji (a następnie organ odwoławczy) badał kompletność projektu budowlanego na dzień wydania decyzji. Tymczasem jak wskazano wyżej w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie warunki przyłączenia obiektu do sieci były już nieaktualne. Prawidłowo zatem organ I instancji nałożył na inwestora postanowieniem z dnia 25 października 2006r. obowiązek ich aktualizacji. Bez dokonania ich aktualizacji w istocie bowiem nie wiadomo, czy po dacie utraty ważności tychże warunków właściwe przedsiębiorstwo wydałoby ponowne warunki przyłączenia obiektu do sieci gazowej. Ponadto przyjąć należy, iż warunki przyłączenia obiektu do sieci m.in. gazowej, wydane przez właściwe przedsiębiorstwo, które utraciły ważność, są warunkami nieaktualnymi. Nie można w konsekwencji przyjąć, iż wywołują one skutki prawne, co oznacza, że projekt budowlany nie jest kompletny, skoro stosownie do treści art. 34 ust. 3 pkt 3 lit a ustawy – Prawo budowlane projekt budowlany takie warunki winien zawierać. Zasadnie zatem w oparciu o art. 35 ust. ustawy – Prawo budowlane nałożono na inwestora obowiązek aktualizacji warunków przyłączenia obiektu do sieci. Stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w przypadku, gdy inwestor będąc zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy (w tym, co do kompletności projektu budowlanego), po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu organu, nieprawidłowości tych nie usunie, organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z tych względów zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza art. 35 ust. 3 ustawy. Wskazać należy, iż w razie, gdy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę podając jako podstawę kilka przyczyn z powodu których odmówił wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, brak jest przesłanek do uchylenia takiej decyzji w toku kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku, gdy tylko jeden z podanych powodów decyzji negatywnej dla inwestora okaże się prawidłowy. Tak więc – co zostało wyjaśnione wyżej – chociaż stanowisko organu odwoławczego było błędne co do skutków prawnych jakie wywołuje w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogło to skutkować uchyleniem decyzji, ze względu na brak przedstawienia przez skarżącą aktualizacji warunków przyłączenia obiektu do sieci gazowej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.