I SA/Kr 235/04

Sygn. akt I SA/Kr 235/04 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 maja 2007r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędziowie: WSA Ewa Długosz – Ślusarczyk, WSA Bogusław Wolas ( spr), Protokolant: Dominika Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007r., sprawy ze skargi Radia [...] SA w [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia 25 listopada 2003r Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie częściowego umorzenia opłaty za zajęcie pasa, drogowego, - s k a r g ę o d d a l a - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].07.2003 r., (nr Kol. Odw. [...]) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]sierpnia 1998 r. w przedmiocie częściowego umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z budową nowej rozgłośni Polskiego Radia S.A. w kwocie 6 541,25 zł i zawieszenia postępowania w sprawie umorzenia pozostałej opłaty w kwocie 25 754,43 zł do dnia 10 listopada 1998 r. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż wyrokiem z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 820/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 1999 r., nr Kol.Odw. [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 1998 r., którą to decyzją SKO uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 1998 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1998 r. i stwierdził nieważność tej decyzji. Organ I instancji podał, że podmiotem zajmującym pas drogowy ulicy G. w K. od dnia 1 lipca 1998 r. do 31 sierpnia 1998 r. było Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego C. – K.S.A., a zatem to ten podmiot był stroną postępowania i był zobowiązany do zapłaty kwoty 32 295,68 zł. Podniesiono również, że kolejną przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta było wskazanie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 maja 1993 r. jako podstawy prawnej dla rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia opłaty, w sytuacji gdy przepisy ustawy o drogach publicznych, jak również rozporządzenia wykonawczego nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty. W dniu [...].09.2003 r. Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego C. – K.S.A złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano, że na podstawie zawartej umowy to Radio jako inwestor było zobowiązane do przekazania placu budowy w rozmiarach i stanie umożliwiającym wykonanie budowy oraz wytyczenia granic terenu bodowy. W związku z tym to inwestor powinien przed rozpoczęciem budowy uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ul. G. w K. oraz uiścić należne z tego tytułu opłaty. Zatem to Polskie Radio powinno być stroną postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].11.2003r. (nr Kol. Odw[...]) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...].07.2003 r. Organ uznał za prawidłowe argumenty, które legły u podstaw decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Bezspornym jest, że to Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego C. – K. S.A. było podmiotem zajmującym pas drogowy ulicy Grottgera. W konsekwencji tylko podmiot, któremu udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego mógłby ewentualnie być stroną postępowania w sprawie o umorzenie opłaty z tego tytułu. Umowy cywilnoprawne oraz poczynione w ich następstwie ustalenia pozostają bez znaczenia prawnego w świetle realizacji obowiązków publicznoprawnych, jakimi są opłaty za zajęcie pasa drogowego. Postanowienia ewentualnych umów wiążą strony w sferze stosunków cywilnoprawnych, co w konsekwencji może oznaczać, że Przedsiębiorstwu będą przysługiwać roszczenia wobec inwestora o pokrycie wydatków z tytułu poniesionych opłat. Organ podniósł także, że uchwała Rady Miasta, która była podstawą rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta ma charakter wyłącznie wewnętrzny i nie może stanowić podstawy dla rozstrzygnięć w przedmiocie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że nieprawidłowe było zawieszenie postępowania w sprawie umorzenia pozostałej kwoty opłaty – powołano się na niewłaściwy zbieg przepisów art. 97 k.p.a. oraz art. 201 O.p., a poza tym wskazana podstawa zawieszenia nie jest unormowana w dyspozycji wskazanych przepisów, nie ma bowiem charakteru zagadnienia wstępnego od rozstrzygnięcia, którego przez innych organ lub sąd zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Z uwagi na powyższe zachodzą przesłanki wymienione w art. 156§1 pkt 2 i 4 kpa. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Radia S.A. podniósł, że Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego C. – K. S.A było jedynie wykonawcą inwestycji i wszystko co czyniło odbywało się z poruczenia Radia, które mogło w każdej chwili zmienić wykonawcę na innego. Wszystkie bowiem zezwolenia są wydawane na inwestora, nie zaś na jego wykonawcę. SKO całkowicie myli pojęcie fizycznego zajmowania z okolicznością w czyim imieniu to zajmowanie następowało. Poza tym twierdzenia, że to C. – K. S.A zajmowała fizycznie przedmiotowy pas są niepoparte żadnymi dowodami. Podniesiono także, że skarżącemu nie jest znana żadna kategoria zobowiązań, czy to prywatnych czy też publicznych, które by nie podlegały umorzeniu. Kolegium winno było dokonać prawnej klasyfikacji przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego (czego nie uczyniło), a dopiero w zależności od jej wyniku przesądzać kto i w jakim trybie jest władny rozpoznać wniosek o umorzenie tej opłaty. Zdaniem skarżącego skoro opłata została ustanowiona samodzielnie przez Gminę i stanowi jej przychód, to ona jest władna ją umarzać z uwagi na szczególne okoliczności po stronie zobowiązanego. Te zaś miały miejsce, co zostało wykazane i nie było kwestionowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. nr 19, poz. 115 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zezwolenia, prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe wymaga zezwolenia właściwego zarządu drogi. Wedle ust. 4 tego artykułu za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, oprócz urządzeń telekomunikacyjnych, pobiera się jednorazowe opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Całokształt przepisów ustawy o drogach publicznych jak również rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że ustawodawca posługuje się kategorią podmiotu zajmującego pas drogowy, jako tego, któremu zezwolenie jest udzielane oraz który zobowiązany jest do uiszczenia z tego tytułu stosownej opłaty. W konsekwencji więc stwierdzić należy, że Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego C. – K. S.A, a więc podmiot, któremu udzielono zezwolenia mógłby jedynie być stroną postępowania o umorzenie tej należności, o ile przepisy prawa przewidywałyby taką możliwość. Tymczasem przepisy ustawy o drogach publicznych, jak również rozporządzenie wykonawcze nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty, brak jest więc materialnoprawnej podstawy do umarzania opłaty naliczonej w myśl tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez konkretny przepis prawa materialnego. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Radio S.A. nie było legitymowane do bycia stroną w postępowaniu o umorzenie opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. Wbrew temu co twierdzi pełnomocnik strony skarżącej w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 10.07.1998 r. nr 196/98/K Miejskiego Zarządu Dróg (k.196) zezwalająca Przedsiębiorstwu Budownictwa Przemysłowego C. – K.S.A na czasowe zajęcie, rozkopanie pasa drogowego przy ul. G. w celu wykonania budowy nowej siedziby Radia .. Zezwolenie zostało udzielone na czas od 1.07.1998 do 31.08.1998 r. W decyzji tej określono opłatę za zajęcie pasa drogi w kwocie 32 295, 68 zł. Tylko więc Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego C. – K. S.A było legitymowane do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie opłaty. Na realizację tego obowiązku z punktu widzenia podmiotu zobligowanego do jego realizacji nie mogły mieć żadnego wpływu zawarte między Radiem a Przedsiębiorstwem umowy. Rację mają bowiem organy administracyjne uznając, że obowiązek uiszczenia opłaty określonej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ma charakter publicznoprawny. Obowiązek jej uiszczenia wynika z powołanego przepisu ustawy oraz wydanej na jego podstawie decyzji administracyjnej, zawierającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Uzyskanie tego zezwolenia wywołuje ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty (wyrok NSA z dnia 11.04.2001 r., sygn. akt III SA 317/00, ONSA 2002/2/88). Tak więc skoro zezwolenie zostało udzielone C. S.A., to tylko ta Spółka miała interes prawny w złożeniu wniosku o umorzenie tej opłaty. Słusznie więc jako jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało art. 156 §1 pkt 4 kpa. Powołując się na wyrok NSA z dnia 6.02.2001 r., IV SA 2450/98, Wspólnota 2001, nr 8, s. 50 stwierdzić należy, że "w postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (...)". Odnośnie drugiego zarzutu podniesionego w skardze stwierdzić należy, że także w tym zakresie rację miało Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że w obowiązujących w dacie składania wniosku o umorzenie opłaty aktach prawnych brak było podstaw do umorzenia przedmiotowej opłaty. Ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych do tej ustawy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty, brak jest jakiejkolwiek możliwość umorzenia chociażby części opłaty naliczonej w myśl tych przepisów. Uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 21.05.1993 r. nie jest przepisem powszechnie obowiązującym. Przytoczony jako podstawa jej wydania art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili jej wydania nie może stanowić podstawy dla jej podjęcia, podobnie zresztą jak i ewentualnie art. 18 ust. 2 pkt 8 tek ustawy. Podstawę prawną do wydawania przepisów gminnych o charakterze prawa miejscowego, powszechnie obowiązujących w rozumieniu Konstytucji RP stanowi wyłącznie art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnoszący się do wydawania przez gminę tzw. przepisów wykonawczych, na podstawie upoważnień ustawowych. Jednak w obowiązującym stanie prawnym brak jest aktu, który mógłby stanowić podstawę wydania przez radę przepisów dotyczących ulg i odroczeń. Wspomniany wyżej art. 18 ust. 2 pkt 8 również odnosi wyłączną kompetencję Rady Gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat wyłącznie w granicach określonych przez odrębne ustawy. W ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu, który przyznawałby Radzie w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jakiekolwiek kompetencje. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem, że wskazana wyżej uchwała Rady Miasta Krakowa oraz zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa do niej wydane, mają wyłącznie charakter kierunkowy i wewnętrzny. Podsumowując należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do umarzania opłat z tytuły zajęcia pasa drogowego. Tym bardziej, iż do opłaty tej nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacji podatkowej co potwierdził NSA w wyroku z dnia 24 września 2001 r., I SA/Lu 6/2001 (niepubl.). Sąd ten uznał, że "opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana na podstawie art. 40a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 .) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33) jest dochodem środków specjalnych zarządów dróg przeznaczonych na infrastrukturę drogową i w świetle art. 2 ordynacji podatkowej nie może być wątpliwości, że nie stosuje się doń przepisów ustawy". Mając zatem na uwadze całokształt przedstawionych wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a tym samym uznając skargę za nieuzasadnioną w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.