II OSK 1356/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 66/07 w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia Szpitala [...] w B. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. (III SA/Wr 66/07) oddalił skargę Wojewody D. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekształcenia Szpitala [...] w B.. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda D. na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł skargę o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia [...] w sprawie przekształcenia Wojewódzkiego Szpitala [...] w B.. Wojewoda stwierdził, że zaskarżoną uchwałą przekształcono Wojewódzki Szpital [...] w B. przez likwidację w jego dotychczasowej strukturze organizacyjnej gabinetu stomatologicznego oraz ośrodka terapii zajęciowej. Z uchwały wynika, że przyczyną likwidacji gabinetu stomatologicznego było faktyczne nieprowadzenie działalności. Świadczenia zdrowotne z zakresu stomatologii zapewnia Indywidualna Praktyka Stomatologiczna w B. (§ 1 ust. 1 pkt 1 uchwały). Działalność ośrodka terapii zajęciowej przejęły natomiast oddziały szpitalne (§ 1 ust. 1 pkt 2 uchwały). Według § 1 ust. 2 przekształcenie, o którym mowa w ust. 1, nie ogranicza zakresu, dostępności oraz jakości udzielanych przez Wojewódzki Szpital dla [...] w B. świadczeń zdrowotnych. Wojewoda odnosząc się do podstaw prawnych zaskarżonej uchwały stwierdził, że według art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności; warunki udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji (ust. 1). Przepisy art. 43 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych (ust. 3). Wojewoda zarzucił, że w uchwale nie wskazano terminu zakończenia działalności likwidowanego gabinetu stomatologicznego, choć jest to przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej, które polega na likwidacji poszczególnego rodzaju działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. W takiej sytuacji stosuje się wymóg określenia terminu zakończenia działalności, nie wcześniejszy niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji. W ten sposób naruszono procedurę likwidacji określonego rodzaju działalności Wojewódzkiego Szpitala [...] w B., wynikającą z art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę samorząd Województwa D. wniósł o oddalenie skargi Wojewody D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż niesporne jest, że szpitalny gabinet stomatologiczny zlikwidowano z uwagi na nie prowadzenie działalności od kilku lat. Zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd Wojewody, że taki stan rzeczy nie może usprawiedliwiać, czyli nadawać cechę legalności dokonanemu naruszeniu trybu przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, w wyniku, którego likwiduje się określoną działalność. Sąd stwierdza, że zbyt daleko idący jest jednak wniosek Wojewody, że prowadzi to do sytuacji, w której likwidacja danego rodzaju działalności nie jest oparta o przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a jedynie o faktyczne zaprzestanie działalności. Jak już wskazano, zaskarżona uchwała spełnia wszystkie pozostałe wymogi zawarte w ustawie o ZOZ. Sąd stwierdził, że dla oceny stopnia naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę istotne znaczenie ma także zabezpieczenie zakresu i ciągłości świadczeń zlikwidowanego rodzaju działalności na podstawie umowy o świadczenie usług medycznych. Przekształcenie nie spowodowało więc ograniczenia zakresu, dostępności i jakości udzielanych przez szpital świadczeń zdrowotnych. Sąd podkreśla jeszcze jedną istotną dla sprawy okoliczność, a mianowicie, że usługi świadczone przez zlikwidowany gabinet stomatologiczny nie miały charakteru powszechnego w tym sensie, że obejmowały tylko zamknięty krąg użytkowników, to znaczy pacjentów Wojewódzkiego Szpitala [...] w B.. Jak wynika z materiału sprawy, pacjentom tym zapewniono już na kilka lat przed podjęciem zaskarżonej uchwały dalsze, nieprzerwane udzielanie świadczeń, bez ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Za trafne uznano spostrzeżenie samorządu województwa, że skoro zakończenie danej działalności już nastąpiło, nie można przesunąć terminu jego zakończenia. Nie można było także wskazać podmiotu, który miałby przejąć prowadzenie likwidowanej w szpitalu działalności, skoro ta działalność już została przejęta. W ocenie stopnia naruszenia dyspozycji przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o ZOZ przez § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały należy wziąć pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności sprawy, a mianowicie, że uchybiono tylko jednemu spośród wielu wymogów art. 43 ust. 1 ustawy, a uchybienie to wynikało z materialnej niemożności spełnienia go. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że stwierdzone przez Wojewodę D. naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2007 r. złożył Wojewoda D., wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej przez przyjęcie, że przewidziany w nich wymóg wobec uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określenia terminu zakończenia działalności likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej lub jego części nie musi być zachowany, o ile pozostałe z nich zostaną spełnione oraz błędnej wykładni art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez uznanie, że przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej polegające na likwidacji określonego rodzaju działalności zakładu opieki zdrowotnej nie jest równoznaczne z likwidacją lub istotnym ograniczeniem poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w sposób jasny i nie budzący wątpliwości określa wymogi, jakie musi spełniać uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej polegającego na likwidacji poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych przez nich świadczeń. Uchwała taka musi określać: 1) sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości; 2) termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Brak podstaw do przyjęcia stanowiska, że którykolwiek z wymienionych wyżej wymogów nie jest konieczny. Ustawodawca w żaden sposób nie dopuszcza możliwości nie zastosowania powyższego przepisu. Także Sąd nie wskazał w uzasadnieniu żadnej podstawy, w oparciu, o którą przyjął, że można nie spełnić jednego z powyższych wymogów. Nie jest jasne, czy reguła taka miałaby dotyczyć wyłącznie określania terminu zakończenia działalności, czy też organ jednostki samorządu terytorialnego może dowolnie wybrać jedną z wymienionych wyżej przesłanek, której akurat z przyczyn zawinionych nie może lub nie chce spełnić, aby jego uchwała w ocenie Sądu nadal była zgodna z prawem. Zdaniem strony skarżącej fakt, że nie określenie terminu zakończenia działalności przez likwidowane komórki organizacyjne Wojewódzkiego Szpitala [...] w B. było jedynym nie spełnionym wymogiem z art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w żaden sposób nie może uzasadniać stanowiska o nieistotności naruszenia prawa. Taka argumentacja wprowadza niczym nie uzasadnione i bezpodstawne różnicowanie wymogów ustawowych. Jednocześnie w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze strona skarżąca wykazała, jak bardzo istotne jest właśnie określenie terminu zakończenia działalności likwidowanego zakładu lub jego części. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Województwo D. wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz samorządu Województwa D. kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymienionym wymogom, co nie oznacza, że posiada ona usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielenie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Przepis powyższy stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych (art. 43 ust. 3). W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, iż przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa D. z dnia [...] w ust. 1 pkt 1 likwidując w dotychczasowej strukturze organizacyjnej Wojewódzkiego Szpitala [...] w B. gabinet stomatologiczny nie określiła terminu zakończenia jego działalności zgodnie z wymogiem art. 43 ust. 1 w/w ustawy. Należy jednakże podzielić pogląd Sądu I instancji, iż uchybienie to nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenie w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały. Jak wynika z akt sprawy oraz z ustaleń Sądu I instancji likwidacja gabinetu stomatologicznego nastąpiła z uwagi na faktyczne nieprowadzenie przez niego działalności już od kilku lat. Świadczenia zdrowotne z zakresu stomatologii zapewnia obecnie pacjentom szpitala indywidualna praktyka stomatologiczna w B.. Na powyższe fakty powołano się również w treści uchwały. Zatem pacjentom szpitala już na kilka lat przed podjęciem uchwały zapewniono dalsze nieprzerwane udzielanie świadczeń w tym zakresie. Celem regulacji przepisu art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest w sytuacji likwidacji zakładu opieki zdrowotnej lub poszczególnych jego działalności zapewnienie dalszego nieprzerwanego udzielania świadczeń. Służy temu również wymóg określenia terminu zakończenia działalności nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały. Jak wyżej stwierdzono, okoliczności sprawy niniejszej wskazują, iż pomimo, że dopiero przedmiotową uchwałą z dnia [...] dokonano formalnej likwidacji gabinetu stomatologicznego to gabinet ten faktycznie zaprzestał swojej działalności kilka lat temu. Zrozumiałe jest więc poniekąd, iż w uchwale nie określono terminu zakończenia jego działalności, choć był to wymóg formalny przepisu art. 43 ust. 1 wskazanej ustawy. Z uwagi jednak, iż zapewniono dalsze nieprzerwane świadczenie usług stomatologicznych w zewnętrznym gabinecie stomatologicznym należy uznać, że pomimo formalnego uchybienia jednemu z wymogów przepisu art. 43 ust. 1 ustawy nie nastąpiło istotne naruszenie tego przepisu, gdyż okoliczności faktyczne wskazują, że zaskarżona uchwała nie niweczy celu, dla którego został on ustanowiony. Trafnie zatem Sąd I instancji zauważył, że dla oceny stopnia naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę znaczenie ma zabezpieczenie zakresu i ciągłości świadczeń. W takiej sytuacji nie można przyjąć, aby przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa D. naruszała prawo tj. przepis art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w takim stopniu, iż zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, jak domagał się tego Wojewoda D. w swojej skardze. Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z § 3 uchwały nr [...] z [...] uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., tak więc termin formalnego zakończenia działalności faktycznie zlikwidowanego wcześniej gabinetu stomatologicznego i ośrodka terapii zajęciowej zostały w niej zakreślone. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.