III SA/Kr 591/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski ( spr.) Protokolant Joanna Parada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi F.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 31 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 31 marca 2006 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania F. J., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2006 r. znak [...], orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów obrębu [...] jedn. ewid. [...] w odniesieniu do działki ewidencyjnej [...] w oparciu o dokumentację geodezyjną geodety uprawnionego przyjętą w dniu [...] 2005 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027). W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności i motywy prawne rozstrzygnięcia. We wniosku z [...] 1996 r. skierowanym do Urzędu Gminy [...], a następnie modyfikowanym wnioskodawca F. J. domagał się korekt w zakresie działki ewid. [...] w [...] z uwzględnieniem jej faktycznych granic własności i władania na gruncie z przywróceniem "powierzchni ujawnionych w księgach wieczystych wpisanych na podstawie zawartych umów według oznaczeń i powierzchni przyjętych w poprzednim operacie ewidencyjnym". F. J. działał również w imieniu H. i T. małż. M., wykazując się udzielonym pełnomocnictwem. Zawiadomieniem z [...].2003 r. Wójt Gminy [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w obowiązującym operacie ewidencyjnym dla działki ewidencyjnej Nr [...] w obrębie [...]. W związku z rozwiązaniem porozumienia zawartego z Wójtem Gminy [...] właściwym do prowadzenia dalszego postępowania stał się Starosta [...]. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...] Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów w przedmiocie zmiany konfiguracji, powierzchni i oznaczenia zmodernizowanej działki ewidencyjnej [...] o pow. 0,1586 ha w sposób określony mapą uzupełniającą i wykazem zmian sporządzonym przez geodetę uprawnionego tj. dokumentami przyjętymi do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] w dniu [...] 2005 r. za Nr [...] . Zgodnie z wyrzeczeniem opartym o tę dokumentację w miejsce działki ewid. [...] powstały działki [...] o pow. 0,0787 ha, [...] o pow. 0,0738 ha i [...] o pow. 0,0061 ha. Z ustaleń organu wynikało, że powstała w wyniku modernizacji operatu działka ewid [...] zawiera w swych granicach grunty niejednorodne prawnie. Powstała z niej działka [...] o pow. 0,0787 ha odpowiadać miała działce ewidencyjnej Nr [...] (ozn. sprzed modernizacji) objętej KW [...] i stanowiącej własność H. i T. małż. M. Działka [...] o pow. 0,0738 ha odpowiadać miała działkom ewidencyjnym sprzed modernizacji [...] i [...] objętym księgą wieczystą [...] i stanowiącym własność F.J. Natomiast działka [...] o pow. 0,0061 ha według operatu miała nieustalony stan prawny i pozostawała stosownie do ustaleń Starosty we władaniu F. J, poz. rej. 1324. Od decyzji tej odwołania złożyli F. J. oraz H. i T. małż. M. W prawie jednobrzmiących odwołaniach podnosili, że nie zaakceptują sytuacji, że uprzednio nabyta działka [...] o pow. 0,0847, na skutek wprowadzenia nowego operatu operatem uległa zmianie powierzchni na 0,0787 ha. Podnosili także, że przedmiotem decyzji winno być nie tylko rozdzielenie działki [...] według stanu własności, ale winna także uwzględniać prawidłową powierzchnię działek według ich stanu ujawnionego w księgach wieczystych. F. J. wskazywał, że łączna powierzchnia działek wydzielonych z działki [...] jest mniejsza o 137 m2 od danych w starej ewidencji i w księgach wieczystych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2005 r. uchylił powyższą decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zmodernizowany operat ewidencji gruntów i budynków dla obrębu L. M. stał się obowiązujący na mocy obwieszczenia Wojewody [...] z dnia [...].1995 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 29/95). Zebrane dowody pozwoliły stwierdzić, że zmodernizowanym operatem zarejestrowano odmienny stan granic w stosunku do obowiązującego operatu, gdyż działka [...] stanowiąca niejednorodny pod względem prawnym obszar gruntu została wykazana błędnie jako jedna działka i jako jedna nieruchomość zamieszczona w jednostce rejestrowej Nr [...] z wykazaniem F. J. jako właściciela. Zdaniem organu odwoławczego zaistniały stan operatu w jego części kartograficznej i opisowej był następstwem oczywistego błędu, potwierdzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i w postępowaniu odwoławczym. Przyczynę uchylenia decyzji stanowiło jednak niewyjaśnienie - zdaniem organu odwoławczego uznającego za zasadne zarzuty odwołań - podstawowej kwestii objętej żądaniem wnioskodawcy tj. czy granice działki [...] na mapie zmodernizowanej i mapie sprzed modernizacji są tożsame, a w konsekwencji czy powierzchnia w zmodernizowanym operacie jest funkcją granic i dokładniejszych obliczeń, czy w przypadku tożsamości granic - różnice wynikają z dokładniejszych pomiarów. Wskazano, że można było dokonać pomiaru granic w terenie o wyraźnym przebiegu, bo tak określono je podczas oględzin i porównać ich przebieg z przebiegiem ujawnionym na zmodernizowanej mapie. Wskazano również, że zebrany materiał dowodowy nie zawiera żadnych informacji na temat materiałów źródłowych z prac modernizacyjnych co do działki [...], które winny być zawarte w operacie pomiarowym opracowanym w wyniku modernizacji. Organ odwoławczy uznał, że nie wyjaśniono w jaki sposób na mapie przedstawiona została granica działki [...] ani, co jest przyczyną przyjętej dla niej powierzchni. Zarazem organ odwoławczy zajął stanowisko, że w trybie aktualizacji dokonuje się rejestracji zmian danych ewidencyjnych, bezspornych potwierdzonych jednoznacznym materiałem dowodowym. Podkreślono, że postępowanie przed organem l instancji wykazało, że granice mają charakter sporny, a przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają postępowania, w których ustala się przebieg granic spornych i wątpliwych. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. odmówił wprowadzenia w części kartograficznej i opisowej operatu na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu [...] 05 za Nr [...] zmian co do działki [...] Nawiązując do wskazówek zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające, obejmujące szczegółową analizę dokumentacji zgromadzonej w trakcie prowadzonego postępowania oraz dołączonej przez wnioskodawcę, oraz analizę materiałów źródłowych dotyczących prowadzenia prac modernizacyjnych w zakresie działki zmod. [...] w postaci protokołów okazania stanu władania. Na podstawie zebranej dokumentacji Starosta ustalił, że: 1. granice działki [...] o nieuregulowanym stanie prawnym (połączone różne własności) nie są tożsame na mapie sprzed modernizacji i mapie obowiązującej po modernizacji, jednakże potwierdzone przez F.J. w protokole ustalania stanu władania z dnia [...].1993 r. 2. wydzielenie przedmiotów różnych własności w terenie nie zostało zaakceptowane przez F.J, który w całości użytkuje działkę [...], a "wydzielenie nieruchomości zawartych w działce nr [...] w sposób kameralny" również nie zostało zaakceptowane przez F.J. Zdaniem organu l instancji prace zlecone geodecie uprawnionemu miały na celu wyodrębnienie z działki ewid. znak [...] różnych ciał hipotecznych, ale nie wykluczały innych prac związanych z kontrolą przebiegu granic w terenie. W trakcie ich wykonywania stwierdzono sporny charakter granic, i czynności kontrolne "polegały na opracowaniu kameralnym polegającym na wyodrębnieniu poszczególnych przedmiotów własności w oparciu o mapę uprzednio obowiązującą". Organ podkreślił, że w terminie zakreślonym w trybie art. 10 § 1 kpa F. J. oświadczył, że nie zgadza się ze stanem ujawnionym w zmodernizowanym operacie, żąda przywrócenia stanu sprzed modernizacji, nie zgadza się z propozycją zmian przyjętą operatem [...], zarzuca że jego podpisy w protokole ustalenia stanu faktycznego są sfałszowane. Nawiązując do wskazań organu II instancji Starosta zajął stanowisko, że sporny charakter granic, wyłącza zmianę ich przebiegu w trybie aktualizacji ewidencji gruntów, co uzasadnia odmowę wprowadzenia zmian. W odwołaniu od tej decyzji F.J. podnosił, że przerzucono na niego obowiązek prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego lub sądowego, w sytuacji gdy wykonawca operatu zmodernizowanego błędnie połączył dwie działki w jedną nieruchomość. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaakceptował stanowisko organu l instancji, przy niespornym ustaleniu, że działka ewid. Nr [...] obejmuje obszar gruntu niejednorodny prawnie, a w całości użytkowany przez F. J. Za własne przyjął organ odwoławczy ustalenia , że przebieg granic działki [...] na aktualnej mapie względem działek sąsiednich jest odmienny w stosunku do stanu na mapie sprzed modernizacji, oraz że stan odmiennego przebiegu granic podczas prac modernizacyjnych akceptował F. J.. Powierzchnia działki jest pochodną przebiegu granic akceptowanych przez F. J., podczas prac modernizacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, przedłożone przed organem l instancji postanowienie z [...].1999 L.dz. [...] Komisariatu Policji w [...] o umorzeniu dochodzenia, wobec nie wykrycia sprawcy, nie określa, czy ustalone w tym postanowieniu sfałszowanie podpisu dotyczyło protokołu okazania stanu władania z [...].1993 r., a w każdym razie przebieg granic dalej jest sporny, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazując na przepisy art. 1 oraz 2 pkt. 8 a także art. 20-26 i 29-39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ odwoławczy podkreślił, informacyjny charakter danych ewidencji gruntów i budynków, oraz podtrzymał pogląd, że dane wprowadzane do ewidencji gruntów winny mieć charakter bezsporny, a postępowanie rozgraniczeniowe służy ustaleniu przebiegu spornej granicy między nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu l instancji złożył F. J. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisu art. 7 i 77 kpa, a w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 20 kwietnia 2007 r. podniesiono, że organy w świetle przepisów art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogły z urzędu wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe, a nie wskazywać skarżącego -zwolnionego od kosztów postępowania sądowego - jako strony, która winna je zainicjować. Uzasadniając skargę, podnosił skarżący, że podpis jego i brata J.J. akceptujące zmiany w nowym operacie i wykazie synchronizacyjnym zostały sfałszowane. Skarżący podniósł, że nie godzi się by geodeci pomniejszali powierzchnię jego gruntów, a działka [...] powinna być prawidłowo podzielona zgodnie ze stanem własności, tak by nieruchomość H. M. miała powierzchnię 0,0847 ha, gdyż nieruchomość jako działkę [...] o takiej powierzchni przekazał umową darowizny z [...].1993 r. Podnosił, że granice działki [...] w starej ewidencji, przed modernizacją nie były sporne, a granice były widoczne. Skarżący za niezgodne ze stanem sprawy uznał zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia, że złożył w postępowaniu oświadczenie J. J. co do granic działki [...], oraz że akceptował stan ujawniony podczas prac modernizacyjnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że część granic działki [...] jest sporna i ich regulacja nie może nastąpić w postępowaniu ewidencyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sądy Administracyjne w myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa p.p.s.a. - sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując kontrolę pod względem zgodności z prawem, Sąd stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek ze względów częściowo innych niż zarzuty przytoczone na jej poparcie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, zapadły w postępowaniu przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej. Podniesione w skardze zarzuty wymagają przybliżenia przepisów regulujących istotę postępowania w zakresie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 Nr 240, poz. 2027) - dalej ustawa - istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt. 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt. 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) - zwanego dalej Rozporządzeniem. Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in.) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt. 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. W świetle powyższego od strony formalno-prawnej żądanie "sprostowania" czy korekt ewidencji gruntów nie ma oparcia prawnego i może być lokowane tylko w żądaniu aktualizacji ewidencji. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt. 6), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Dane zawarte w ewidencji mogą być aktualizowane na wniosek lub z urzędu (§ 46 ust. 1). Wydanie w sprawie decyzji przez organ l instancji wskazuje, iż jako tryb wprowadzenia ewentualnej zmiany w ewidencji, przyjął Starosta tryb postępowania administracyjnego. Takie stanowisko implikuje obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepisów art. 7 i 77 kpa nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Skarga jest uzasadniona w zakresie zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa. Wyjść należy od przypomnienia, że zgodnie z § 5 pkt. 3 powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działka ewidencyjna stanowi najmniejszą jednostkę powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji. Przepis § 9 ust. 1 Rozporządzenia definiuje działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Ustalenie zatem przez organy ewidencji, bezspornej okoliczności, że działka ewid. [...] utworzona w zmodernizowanym operacie ewidencji, obejmuje obszar gruntu będący przedmiotem odrębnych praw własności, stanowiło stwierdzenie niezgodności operatu ewidencji z zasadami jego prowadzenia i stanem prawnym, który winna odzwierciedlać. Według stanowiska organu odwoławczego zawartego jeszcze w pierwszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., niezgodność ewidencji ze stanem prawnym dotyczyła zarówno części kartograficznej jak i opisowej operatu ewidencji gruntów. Zgodnie z przepisem § 45 ust. 2 Rozporządzenia do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio. Przepisy § 35 określają rodzaje dokumentów stanowiących źródła danych ewidencyjnych niezbędnych - przy odpowiednim ich stosowaniu - do aktualizacji ewidencji. W pierwszej kolejności, zaliczone są do nich materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Przepis § 36 wskazuje natomiast rodzaje postępowań, w których sporządzona dokumentacja - przyjęta do zasobu - służy wykazywaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zgodnie z § 36 pkt. 6 przebieg granic ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji sporządzonej przy zakładaniu poprzednio obowiązującej ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja ewidencji zakończona obwieszczeniem z 1995 r. mogła być przeprowadzona tylko w trybie przepisów Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 w sprawie ewidencji gruntów (Mon.Pol. Nr 11, poz. 98 ze zm.), wydanego na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6 poz. 32). Z mocy art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenie to zachowało moc do czasu zastąpienia go późniejszym rozporządzeniem z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813 z późn.zm.). W myśl przepisu § 35 ust. 2 zarządzenia z 20 lutego 1969 w sprawie ewidencji gruntów i budynków granice działek ewidencyjnych (innych niż stanowiące granice jednostek podziału administracyjnego, czy państwowych nieruchomości rolnych i leśnych) przyjmowało się według faktycznego stanu władania na gruncie. Powyższa regulacja nie oznacza jednak założenia ewidencji opartej wyłącznie na stanie władania, gdyż podmiotami ewidencji był i właściciel i ten, kto gruntem faktycznie władał. Z tych względów sporządzony w dniu [...].1993 r. protokół ustalenia stanu władania, mógł stanowić podstawę dla opracowania aktualizacji mapy (§ 35 ust. zarządzenia z 1969) jeśli był sporządzony na potrzeby modernizacji ewidencji zakończonej w 1995 r. Jednakże nawet ewentualne oznaczenie w ewidencji zewnętrznych granic działki [...] według tego protokołu, nie mogło zmienić stanu prawnego, w myśl którego działka [...] objęta tą działką, na podstawie umowy notarialnej darowizny z [...]1993 r. stała się własnością H. M. Akta sprawy nie zawierają jednak odpowiedniego fragmentu protokołu ustalenia stanu władania z [...].1993 r., do którego organy przywiązują taką wagę. Przedwczesne jest zatem ustalenie organów, iż nie jest to ten dokument, co do którego F. J. kwestionował prawdziwość swego podpisu. Trzeba tu zaznaczyć, iż przedstawione Sądowi akta obejmują jedynie postępowanie przed Starostą i organem II instancji, nie zawierają zaś tej części, która dotyczyła postępowania przed W. Gminy [...] do czasu rozwiązania porozumienia, ani też nie wyjaśniają przyczyny ewentualnej niemożności przedstawienia tej części akt. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego zawarte jeszcze w poprzedniej decyzji z [...] 2005 r., że podstawowe znaczenie dla usunięcia niezgodności części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów ze stanem prawnym ma odtworzenie na obecnej mapie ewidencji, granic ewidencyjnych stanowiących odrębne przedmioty własności działek oznaczonych w poprzedniej ewidencji numerami [...] i [...] objętych KW [...] i stanowiących własność F.J., oraz działki [...] obj. KW [...] własności H. i T. małż. M. Jednakże zaakceptowanie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ustalenia Starosty [...] w decyzji z dnia [...] 2006 r., że granice działki [...] nie są tożsame z "ich" przebiegiem w poprzednio obowiązującej ewidencji, narusza zasadę oceny dowodów przewidzianą w art. 80 kpa, w myśl której ustalenie czy dana okoliczność została udowodniona musi być oparte na ocenie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Z zebranego natomiast materiału dowodowego wynika, co podkreślał organ l instancji w uzasadnieniu swej poprzedniej decyzji z [...] 2005 r. (st. 4 uzasadnienia), że wykonane przez upoważnionego geodetę J. P. prace zawarte w operacie pomiarowym przyjętym do zasobu [...].2005 za Nr [...], miały na celu ujawnienie w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym granicy pomiędzy przedmiotem prawa własności H. i T. M., a przedmiotem własności F.J. W istocie operat odtwarzał granicę "wewnątrz" działki [...], a nie dokonywał - co wyraźnie stwierdzono w uzasadnieniu decyzji org. l instancji - "pomiarów sprawdzających poprawność przebiegu wszystkich granic nieruchomości". Potwierdza to, poprzedzająca tę decyzję notatka urzędowa z dnia [...].2005 (k. 30 akt), w której geodeta podkreśliła, że odtworzenie granic wedle starej ewidencji gruntów nie było przedmiotem zlecenia, a także treść protokołu granicznego z dnia [...].05 (k. 63 in), sporządzonego zresztą na druku niezgodnym z wzorem stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji i Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Po uchyleniu decyzji z dnia [...] 2005 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Starosta ograniczył się do zawiadomienia stron o przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i o terminie 7 dni do składania wniosków lub wypowiedzenia się co do zebranego materiału, po czym uznając za dodatkowe postępowanie wyjaśniające "szczegółową analizę dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu", doszedł w decyzji z dnia [...] 2006 r. do wniosku opartego na tym samym materiale, który poprzedzał decyzję z [...] 2005 r., że granice zewnętrzne działki [...] nie są tożsame z "ich przebiegiem" przedstawionym w uprzednio obowiązującym operacie, a w istocie, że nie odpowiadają zewnętrznym granicom działek [...],[...] i [...]. Organ nie wskazał jednak okoliczności, które uznał za podstawę tego ustalenia, a organ odwoławczy przyjął to ustalenie za własne. Powyższe ustalenie dokonane z naruszeniem zasad zbierania i oceny materiału dowodowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że w postępowaniu ewidencyjnym wyznaczanie granic działek ewidencyjnych może się odnosić tylko do takiego ich przebiegu, który nie jest kwestionowany, i tylko przebieg takich granic może być przedmiotem opracowania geodezyjnego i kartograficznego (przyjętego do zasobu i aktualizującego ewidencję). Istota rozgraniczenia nieruchomości, zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 polega na ustaleniu przebiegu ich granic przez określenie położenia i punktów linii granicznych, sąsiednich nieruchomości, a więc gruntów będących przedmiotem odrębnych praw własności. Jest to więc spór o zasięg prawa własności między właścicielami sąsiednich nieruchomości. Organem właściwym do rozpoznania tego sporu jest zgodnie z art. 33 ustawy właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w sytuacjach określonych w ustawie na dalszym etapie postępowania sąd powszechny (art. 33 ust. 2, art. 33 ust. 3). Nadto przepis art. 36 określa rodzaje postępowań przed sądem powszechnym, w których Sąd jest właściwy również do przeprowadzania rozgraniczenia, bez poprzedzenia go postępowaniem administracyjnym. Adresowane zatem do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej zarzuty skargi, że nie przeprowadziły z urzędu postępowania rozgraniczeniowego, nie znajdują żadnego oparcia w przepisach ustawy, gdyż żaden z tych organów nie ma przyznanej ustawowo kompetencji do rozstrzygania o rozgraniczeniu. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby przebieg granic działek ewidencyjnych był niesporny między właścicielami gruntów, które obejmują te działki. Spór o to, że prawo własności sięga dalej niż granice ewidencyjne, jest właśnie sporem podlegającym rozgraniczeniu. Natomiast przedmiotem obecnego postępowania w ramach aktualizacji operatu, przez usunięcie stanu naruszającego § 9 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków winno być odtworzenie w części kartograficznej operatu, takich zewnętrznym granic ewidencyjnych jakie w ewidencji posiadają działki objęte księgami wieczystymi. Pomocne dla ustalenia tych granic ewidencyjnych mogą być dokumenty służące do opisu tych nieruchomości w księgach wieczystych. W tym miejscu podkreślić należy, że to dane z rejestru nieruchomości tj. z ewidencji gruntów stosownie do przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn.zm.) stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Przepisy § § 27 i 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 z późn.zm.) precyzują, że dane dotyczące nieruchomości gruntowych wpisuje się w księdze wieczystej w dziale I-O zawierającym oznaczenie nieruchomości na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W świetle natomiast przepisów § 60 ust. 1 pkt. 2 i 3, § 61 i § 62 Rozporządzenia z [...] 2001 w sprawie ewidencji gruntów pole powierzchni działki jest tylko funkcją przebiegu jej granic. Nie jest zatem dopuszczalne dopasowywanie granic do powierzchni, gdyż to przebieg granic działki decyduje o jej powierzchni. Z tych względów, całkowicie bezpodstawne są zarzuty skargi, powtarzające zarzuty odwołania, że raz przyjęta dla określonej działki powierzchnia, nie może w ewidencji ulec zmianie. Zmiana powierzchni, może mieć miejsce nawet przy niezmienionych granicach w następstwie zmiany stopnia dokładności pomiaru. Należy podkreślić, że tak w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24.11.1997 r. II CKN 110/97., Prok i Pr 1998/5/28), jak i w piśmiennictwie (por. St. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. III 2000 r., str. 36 i n. wraz z powołanym tam orzecznictwem), powszechnie przyjęte jest stanowisko, że oznaczenie nieruchomości w tym jej obszar, nie jest objęte domniemaniem prawdziwości prawa (art. 3), ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5), a zatem statuowanymi tą ustawą domniemaniami. Z tego względu zmiana w ewidencji gruntów we wzajemnej konfiguracji i ewent. powierzchni a więc w zakresie danych stanowiących podstawę dla oznaczenia nieruchomości i ewentualnego sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) jest dopuszczalna w oparciu o wskazane Rozporządzeniem źródłowe dokumenty. Podniesione w skardze zarzuty i w tym zakresie nie są uzasadnione. Jednakże w świetle wyżej wskazanych okoliczności, przedwczesne było stanowisko organów, iż nie jest możliwe wprowadzenie zmian aktualizujących ewidencję zgodnie ze stanem prawnym w części kartograficznej obowiązującego operatu ewidencji gruntów. Z tych względów w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 Lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzeczono jak w sentencji. Wobec treści uchylonych decyzji, brak było przesłanek do orzeczenia, o których mowa w art. 152 ustawy. O kosztach postępowania na rzecz strony reprezentowanej przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu nie orzeczono, wobec niezłożenia wniosku przed zamknięciem rozprawy o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 powołanej ustawy).