III SA/Kr 25/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Elżbieta Kremer ( spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Joanna Parada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi K.U. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 8 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w K. decyzją nr [...] z dnia 8 listopada 2006r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. U., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...] września 2006r. odmawiająca K. U. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: K. U. złożył w dniu [...] marzec 2005r. wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. We wniosku podał następujące działki ewidencyjne: w obrębie ewidencyjnym Tylicz działkę ewidencyjną nr [...] o pow.ewidencyjnej 0,15 ha, i powierzchni działki ewidencyjnej użytkowanej rolniczo 0,11 ha będącej przedmiotem użytkowania wieczystego, oraz położne w obrębie ewidencyjnym M. działki nr [...] o powierzchni ewidencyjnej 2,7625 ha w tym powierzchnia użytkowana rolniczo 2,28 ha, działkę nr [...] o powierzchni ewidencyjnej 1,4763 ha w tym powierzchnia użytkowana rolniczo 0,41 ha będące przedmiotem dzierżawy /umowa dzierżawy została zawarta w dniu [...] lutego 2004r. na czas nieokreślony. Następnie K. U. w dniu [...] maja 2005r. dokonał zmiany wniosku i podał dodatkowo następujące działki położone w gminie L. nr [...] o pow. ewidencyjnej 0,31 ha i takiej samej powierzchni użytkowanej rolniczo, nr [...] o pow.ewidencyjnej 0,28 ha i takiej samej powierzchni użytkowanej rolniczo, nr 614 o pow.ewidencyjnej 0,43 ha w tym użytkowanej rolniczo 0,27 ha, oraz nr 398 o pow. ewidencyjnej 0,20 ha stanowiącej siedlisko. Jak wynika z zmiany wniosku dołączono załączniki dotyczące: planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, oraz dokumenty dotyczące potwierdzenia okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego, oraz dokumenty potwierdzające prawo własności. Organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2006r. odmówił K. U. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji podano, że powierzchnia użytków rolnych jest mniejsza niż 1 ha., a nadto załączone do wniosku dokumenty uiemożliwiają stwierdzenie, że beneficjent prowadzi gospodarstwo rolne od minimum 3 lat. Organ wskazał na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, które określa, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu /.../ który prowadził, przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej....Nadto stosownie do przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia jednym z warunków do uzyskania płatności jest, aby beneficjent w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolnicza w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności , oraz będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW i nie więcej niż 4 EJW, w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985r. ustanawiająca wspólnotowa typologie gospodarstw rolnych. Organ wskazał na ustawę z dnia 11 kwietnia 2003r. o Kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawę z dnia 15 listopada 1984r. o Podatku rolnym, które określają definicję gospodarstwa rolnego w świetle których, aby uznać nieruchomość za gospodarstwo rolne konieczne jest aby w jej skład wchodziło co najmniej 1 ha użytków rolnych będących we własności podmiotu zarządzającego nieruchomością. Odwołanie od decyzji złożył K. U. wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W odwołaniu podniósł, że złożone wraz z wnioskiem dokumenty zawierały zaświadczenie o dzierżawie gruntów od 1991 r. o pow.2,69 ha od Leśnego Zakładu Doświadczalnego, zaświadczenie o prowadzeniu pasieki z Polskiego Związku Pszczelarskiego i wypisy z rejestru gruntów. Zdaniem odwołującego się o dłuższym niż trzyletni okres prowadzenia gospodarstwa pasiecznego świadczy okres dzierżawy gruntu, który wykorzystuje do prowadzenia pasieki oraz działkę nr[...], której jest użytkownikiem wieczystym. Pozostałe grunty wpisane zostały dla wykazania pełnej wielkości gospodarstwa, a prowadzona na nich gospodarska nie ma związku z prowadzeniem pasieki. K. U. podał, ze faktem jest, ze wg złożonych dokumentów jego własnością jest 1,37 ha w tym 0,97 ha użytków rolnych, lecz od ponad dziesięciu lat użytkuje rolniczo dodatkowe 2,69 ha dzierżawionych gruntów. Odwołujący się podniósł również , że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w definicji gospodarstwa nie ma mowy o powierzchni, tylko o wielkości określonej w jednostkach EJW /wielkość ekonomiczna nie mniej niż 2 EJW i nie więcej niż 4 EJW/, a prowadzona przez niego 50 pniowa pasieka spełnia to kryterium. K. U. wskazał również, iż jest dla niego niejasne powoływanie przez organ na ustawę z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego i ustawę z dnia 15 listopada 1984r. o Podatku rolnym. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. , po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia 28 listopada 2006r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawa prawna, na której organ I instancji oparł swą decyzję jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. /Dz.U. nr 286, poz.2870/ Organ wskazał, ze w niniejszej sprawie strona nie spełniła podstawowego warunku do uzyskania płatności w ramach w/w Programu tj. strona nie udokumentowała faktu prawa własności gospodarstwa rolnego o pow. powyżej 1,0 ha. Przesłanka do wydania decyzji negatywnej w niniejszej sprawie jest niespełnienie kryterium wielkości gospodarstwa rolnego, którego definicja zawarta jest w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich, opracowanym zgodnie z art.2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancj i Rolnej. Zgodnie z tym Planem gospodarstwo rolne to gospodarstwo o pow. co najmniej l ha użytków rolnych. Nadto podkreślono, że kluczowym w niniejszej sprawie jest stwierdzenie "stanowiącym przedmiot odrębnej własności" /§ 3 ust. 1 pkt 3 a Rozporządzenia Rady Ministrów/, bowiem przedstawienie przez stronę dowodów na posiadanie i użytkowanie gruntów stanowiących przedmiot umowy dzierżawy nie jest spełnieniem warunku, o którym traktuje rozporządzenie. W takiej sytuacji organ II instancji stwierdził prawidłowość czynności przeprowadzonych przez organ I instancj i oraz słuszność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na powyższą decyzję skargę złożył K.U., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z stanowiskiem organu, który przyjął że jest właścicielem 0,97 ha użytków rolnych i tym samym nie spełnia wymogu posiadania 1,00 ha. Zdaniem skarżącego twierdzenie to jest niezgodne ze stanem faktycznym oraz wynikającym z przedłożonych dokumentów, albowiem powierzchnia gospodarstwa rolnego położonego w Gminie [...] wynosi 1,22 ha w tym l ,06ha użytków rolnych, natomiast w Gminie [...] posiada 0,15 ha w tym O, 1 ha użytków rolnych, a ponadto dzierżawi od Leśnego Zakładu Doświadczalnego 2,69 ha użytków rolnych. Tym samym zdaniem skarżącego wymagany 1 ha użytków rolnych jest przekroczony. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art.134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Podstawowym przedmiotem sporu jest ustalenie czy z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych mogą korzystać tylko te osoby fizyczne, które są właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1ha użytków rolnych, czy też kryterium powierzchni nie ma prawnego znaczenia. Organ I Instancji takie kryterium obszarowe wywodził z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i z ustawy o podatku rolnym, natomiast organ II instancji wskazał, że wymóg ten wynika z definicji gospodarstwa rolnego zawartej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich. Pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych jako szczególna forma wsparcia finansowego dla Nowych Państw Członkowskich wprowadzona została Traktatem Akcesyjnym dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktach stanowiących podstawę Unii Europejskiej /Dz.U.UE.L.03.236.33/. Traktatem Akcesyjnym zmienione zostało Rozporządzenie Rady /WE/ nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR, poprzez dodanie rozdziału IXa zatytułowanego Szczególne Środki dla Nowych Państw Członkowskich. W rozdziale tym art.33b dotyczy wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji. Przepis art. 33b zawiera następującą definicję gospodarstwa niskotowarowego "Dla celów niniejszego artykułu pojęcie "gospodarstwa niskotowarowego" oznacza, gospodarstwa, produkujące głównie na własne potrzeby ale również sprzedające część swojej produkcji". W Polsce zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcj i Gwarancj i Europej skiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. Nr 229, poz.2273 z póżn.zm./ Przepis art. 2 ust.1ustawy określa zasady opracowania projektu planu rozwoju obszarów wiejskich przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art.2ust.2 projekt planu zatwierdza Rada Ministrów. Natomiast po przyjęciu planu przez Komisję Europejską: Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb udzielania ...pomocy finansowej na działania objęte planem...mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską, a minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza plan w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim /art.3 ust.2 ustawy/. W oparciu o wskazaną delegację ustawową zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 286, poz.2870 /. Przepis § 3 określa przesłanki jakie musi spełniać producent rolny będący osobą fizyczną, aby otrzymać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Jedną z tych przesłanek jest prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW /ESU/ w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985r. ustanawiającą wspólnotową typologię gospodarstw rolnych. Powołane rozporządzenie nie zawiera innej definicji gospodarstwa rolnego, nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni, ani nie odsyła do stosowania definicji gospodarstwa rolnego z innego aktu prawnego. Również ustawa z dnia 28 listopada 2003r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ... nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Natomiast definicja gospodarstwa rolnego zawarta jest w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich /M.P. z 2004r. Nr 56, poz.958/. Mianowicie w rozdziale 9 zatytułowanym Opis Działań Planu w pkt 9.2.2 zatytułowanym Wspólne definicje znajdują się definicje: działalności rolniczej, producenta rolnego, gospodarstwa rolnego i działki rolnej. Zgodnie z zawartą definicją "gospodarstwo rolne" jest to gospodarstwo o powierzchni co najmniej l ha użytków rolnych . Natomiast pkt 9.4 planu dotyczącym działania 2 czyli wspieranie gospodarstw niskotowarowych brak jest definicji gospodarstwa rolnego, która posługiwała by się kryterium powierzchni użytków rolnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zagadnieniem pierwszoplanowym wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru prawnego Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, a tym samym czy treść Planu może być podstawą prawną do rozstrzygnięć merytorycznych w formie decyzji administracyjnej, jednym słowem czy Plan może być źródłem prawa, a zagadnieniem drugoplanowym jest wykładnia Planu. Jak wskazano wyżej projekt Planu został zatwierdzony przez Radę Ministrów, następnie Plan został przyjęty przez Komisję Europejską i ogłoszony w drodze obwieszczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Monitorze Polskim. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...wprowadzając w art.2 ust.2 wymóg zatwierdzenia projektu planu przez Radę Ministrów nie określiła formy prawnej w jakiej miało nastąpić zatwierdzenie projektu planu. Zważywszy jednak na brak w ustawie delegacji do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów, a także mając na uwadze przyjęty w ustawie sposób ogłoszenia planu należy przyjąć, że zatwierdzenie projektu planu ma formę uchwały Rady Ministrów. Natomiast problematyka źródeł prawa uregulowana jest w rozdziale III Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Na podstawie tego rozdziału Konstytucji wyróżnia się: źródła prawa zewnętrznego i źródła prawa wewnętrznego. Źródeł prawa zewnętrznego dotyczy przepis art.87 Konstytucji, który stanowi ust. 1 Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ust.2 Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei źródeł prawa wewnętrznego dotyczy art.93 Konstytucji. Zgodnie z art.93 ust. 1 Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Ust.2 Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Ust.3 Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Zdaniem Sądu Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich , którego projekt zatwierdza Rada Ministrów w formie uchwały stanowi źródło prawa wewnętrznego. Tym samym nie można z treści samego planu wywodzić konieczności spełnienia określonych przesłanek i w oparciu o postanowienia planu rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich nie jest bowiem źródłem prawa zewnętrznego. Adresatem Planu jest przede wszystkim Rada Ministrów , która wydając rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem / art.3 ust.2 pkt 1 ustawy/ powinna kierować się treścią planu, tak aby wydane rozporządzenia zapewniały prawidłową realizację płanu. Dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, które jest zewnętrznym źródłem prawa może stanowić podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydania decyzji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Rozporządzenie to określaj ąc przesłanki uzyskania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nie wprowadziło definicji gospodarstwa rolnego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych, natomiast wprowadziło definicję gospodarstwa opartą o wielkość ekonomiczną co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW/ESU/, zgodnie z postanowieniami planu. Nadto zarówno ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...zawierająca delegacje ustawowa do wydania przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów, jak i art.33b Rozporządzenia Rady /WE/ 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich .../wprowadzony Traktatem Akcesyjnym/ dotyczący wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego niskotowarowego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych. W takim stanie prawnym przyjęcie przez organy administracyjne, że pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych dotyczy tylko tych gospodarstw rolnych, które spełniaj ą kryterium powierzchni co najmniej l ha użytków rolnych nie znajduje uzasadnienia, a jak wskazano wyżej takiego kryterium nie można wprost wywieźć z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich i to nie z uwagi na dokonaną wykładnię Planu, ale z uwagi na charakter prawny Planu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.145 § 1 ust. 1 pkt1a w zw. z art. 134, art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.