I OSK 1284/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 29/07 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Nr [...]. Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., na podstawie art. 2, 7, 8 ust. 1 pkt 2, 9a, 10, 12, 18 ust. 2 ustawy z 22.4.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), art. 3 pkt 1, 2, 3, 6, 17a ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z2006 r. Nr 139, poz. 992) oraz art. 104 i 108 K.p.a. oraz zarządzeń [...] i [...] z [...] Prezydenta Miasta L. w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, przyznał M. R. zaliczkę alimentacyjną na dziecko A. R. od dnia 1.9.2006 r. do 31.12.2006 r. w wysokości 170 zł miesięcznie oraz od dnia 1.1.2007 r. do 31.8.2007 r. w wysokości 120 zł miesięcznie. Ustalono, że M. R. jest osobą samotnie wychowującą dzieci, w rodzinie są 3 osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej, miesięczny dochód rodziny według informacji podanych we wniosku wynosi [...] zł i przekracza 50% kwoty 583 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznając odwołanie skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując jednakże na fakt, że organ I instancji wadliwie ustalił wysokość składki na ubezpieczenie społeczne, przyjmując po przeliczeniu jej według wzoru, iż wynosi ona 428,44 zł. Organ zastosował składkę wyrażoną w procentach obowiązującą w 2004 r. i wynoszącą 8,25%. Ponieważ dochód ustalony jest z roku 2005 należało przyjąć stawkę 8,5%. W takiej sytuacji składka na ubezpieczenie zdrowotne, obliczona według wzoru i wyliczona w złotych, wynosi 441,43 zł. Wadliwość w obliczeniu dochodu jest jednak nieistotna i nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem nadal dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie w kwocie [...] zł jest niższy od kwoty 583 zł, zaś miesięczny dochód rodziny w wysokości [...] zł przekracza 50% kwoty 583,00 zł, tj. 291,50 zł. W sprawie ma zastosowanie przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie przepis art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeksponował, że przedmiotem sporu w sprawie jest wysokość przyznanej zaliczki alimentacyjnej, tzn. nie przyznanie jej w kwocie podwyższonej w całym okresie, na który prawo do niej przysługuje i w konsekwencji interpretacja przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji prawidłowo interpretowały treść przepisów art. 7 i 8 ust. 2 ustawy. Skoro ustawodawca w przepisie określającym przesłanki przyznania zaliczki używa pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie" przy jednoczesnym odesłaniu do wyraźnie określonej kwoty (art. 7 ust. 2), zaś w innej jednostce redakcyjnej, gdzie jest mowa o zwiększeniu kwoty zaliczki, używa pojęcia "dochód rodziny" (art. 8 ust. 2) to nie ma podstaw, aby przyjąć, że są to pojęcia tożsame. Biorąc pod uwagę literalne brzmienie tego przepisu nasuwa się wniosek, że większe zaliczki alimentacyjne są przeznaczone dla osób uprawnionych, w których "przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy" nie przekracza kwoty 291,50 zł niezależnie od tego, z jakiej liczby osób składa się rodzina. Pojęcia te należy traktować jako pojęcia autonomiczne, gdyż użyto w każdym z nich sformułowań o jednoznacznym językowo wydźwięku. Tym samym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik M. R. zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 8 ust. 2 ustawy z 22.4.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) W ocenie skarżącej sąd nie uwzględnił innej możliwej interpretacji przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zdaniem skarżącej kwota przyznanej zaliczki powinna być ustalona w podwyższonej kwocie, tj. 300 zł i 250 zł. Organy orzekające w sprawie dokonały błędnej interpretacji wskazanego przepisu. Sąd nie wziął pod uwagę odmiennej interpretacji art. 8 ust. 2 ustawy, nie odniósł się bowiem do pisma z 11.10.2006 r. Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz do podnoszonej kwestii zmiany interpretacji przez organ I instancji orzekający w sprawie. Organ I instancji w 2005 r. na podstawie tej samej normy prawnej zawartej w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz na podstawie tego samego stanu faktycznego wydał decyzje zwiększającą wysokość zaliczki alimentacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Błędna wykładnia polega na niewłaściwym odczytaniu treści prawa, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa polega na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis, przy czym obie te podstawy wykluczają się. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawie doszło do błędnej wykładni przepisu art. 8 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej . Art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że zaliczka alimentacyjna, zwana dalej "zaliczką", przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Ust. 2 art. 7 ustawy stanowi, że zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Ust. 1 wskazuje na ogólne warunki podmiotowe uzyskania zaliczki alimentacyjnej - kto jest osobą upoważnioną do otrzymania zaliczki alimentacyjnej oraz wskazuje na kryterium wieku osoby uprawnionej - zaliczka przysługuje do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku gdy uprawniony uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia. Art. 7 ust. 2 ustawy wskazuje na kryterium dochodowe, które musi zaistnieć, aby uzyskać zaliczkę alimentacyjną. Wskazuje się tutaj na sposób obliczania dochodu - jest to dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie. Podano jednocześnie jego wysokość - jest to kwota 583 zł. Art. 8 ust. 1 ustawy określa kryterium wysokości zaliczki alimentacyjnej następująco - do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak... . Świadczy to o tym, że: - po pierwsze - wysokość świadczenia alimentacyjnego jest określona przez postanowienia wyroku zasądzającego świadczenia lub innego rozstrzygnięcia, - po drugie - jest to kryterium ograniczone poprzez użycie słów " nie więcej jednak " przy czym dalszym kryterium wysokości zaliczki jest ilość osób upoważnionych do zaliczki. I tak: w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby upoważnione do zaliczki - 170 zł dla osoby albo uprawnionej albo 250 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności , w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby lub więcej uprawnione do zaliczki - 120 zł. dla osoby uprawnionej albo 170 zł. jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności . Uregulowania zawarte w art. 7 i art. 8 ustawy świadczą o przyjęciu przez ustawodawcę kilku kryteriów związanych z przyznaniem zaliczki alimentacyjnej takich jak wiek osoby uprawnionej, dochód rodziny w przeliczeniu na jedna osobę, wysokość świadczenia alimentacyjnego, ilość osób uprawnionych do zaliczki, kryterium niepełnosprawności osób uprawnionych. Art. 8 ust. 2 ustawy wskazuje na możliwość powiększenia zaliczki alimentacyjnej. Sytuacja taka istnieje wówczas, gdy - ustawodawca używa tutaj określenia - "dochód rodziny" nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, czyli kwoty 583 zł., to wówczas kwota zaliczki zwiększa się, przy czym wskazano w art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 wyższe kwoty , przy zachowaniu tych samych kryteriów co do ilości osób uprawnionych i stopnia niepełnosprawności. Pozwala to na wysunięcie wniosku, ze art. 8 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 8 ust 1. Zasadniczym kryterium wysokości przyznania zaliczki alimentacyjnej jest "dochód rodziny w przeliczeniu na jedna osobę " ( art. 7 ust. 2 ustawy). Przy tych samych kryteriach przyznania zaliczki alimentacyjnej z art. 8 ust. 1 i 2 ( ilość osób uprawnionych, orzeczenie o niepełnosprawności) określenie " dochód rodziny" należy rozumieć jako dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę. Tak też, w ocenie Sądu, należy odczytywać cel ustawodawcy. Przepis art. 8 ust 1 reguluje niejako " normalne " warunki przyznania zaliczki alimentacyjnej. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy zwiększa wysokość zaliczki alimentacyjnej mając na uwadze niższe kryterium dochodowe i konieczność zrekompensowania w tym sposobem gorszej sytuacji materialnej osób uprawnionych polegającej na tym, że dochód w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza 50% kwoty 583 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i orzekające w sprawie organy ograniczyły się w sprawie do ścisłej wykładni gramatycznej przepisów art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 ustawy. Wskazano, że przepis art. 7 ust. 2 posługuje się kryterium " dochód rodziny w przeliczeniu na osobę " a przepis art. 8 ust. 2 kryterium " dochód rodziny ". To ostatnie kryterium, poprzez odesłanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, rozumiano tak, jak reguluje to ustawa z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm. ). Jeżeli przepis prawa nasuwa wątpliwości, to należy odwołać się do innych reguł interpretacyjnych, a w szczególności do wykładni celowościowej i systemowej. Wyniki tej wykładni pozwalają na odczytanie intencji ustawodawcy. Za uzasadnioną należy uznać taką interpretację art. 8 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), że określenie "dochód rodziny" zawarte w tym przepisie należy rozumieć jako " dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę". W świetle powyższych wywodów oraz niekwestionowanego stanu faktycznego należy stwierdzić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu narusza obowiązujące prawo, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej należy uznać za uzasadniony. Ponieważ stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości ani nie jest kwestionowany, mając na uwadze szybkość postępowania, szczególnie istotną w sprawach pomocy społecznej i oczekiwania skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę merytorycznie. W oparciu zatem o art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do zasądzenia kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ustawy. [pic]