II SA/Go 128/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Modzelewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. przy udziale Prokuratora Okręgowego sprawy ze skargi U.U. i P.U. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakazał T.D. i R.D. wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą zlokalizowanego w [...], na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych [...]. Jako przyczynę wstrzymania robót budowlanych organ wskazał wykonywanie tychże robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska. Jednocześnie organ nakazał wykonanie doraźnego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2003r. Nr 207 póz. 2016) - zwaną dalej ustawą. W uzasadnieniu orzeczenia organ administracyjny stwierdził, że decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2005r. znak [...] uchylona została decyzja z dnia [...] stycznia 2005r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą, na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], udzielonego T.D. i R.D.. Dalej organ stwierdził, że w związku z wydaniem decyzji uchylającej wskazaną powyżej decyzję o pozwoleniu na budowę, wszczęte zostało postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W trakcie postępowania przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] posadowiony jest budynek w stanie surowym otwartym. W tej sytuacji organ uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli U.U. i P.U., którzy są współwłaścicielami działek gruntu, na których posadowiony jest przedmiotowy budynek. W zażaleniu strony zakwestionowały podstawę prawną rozstrzygnięcia, twierdząc że budynek wybudowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem skarżący jako współwłaściciele działek, nie wyrazili zgody na budowę przedmiotowego budynku, przez co oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością jakie przedstawili inwestorzy – T.D. i R.D. wnioskując o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - było fałszywe. Dlatego – jak stwierdzili skarżący - wszystkie roboty budowlane prowadzone były z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących zastosowanie przepisu art 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, z pominięciem art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1, było bezzasadne. Nadto skarżący podnieśli, że wnieśli uwagi do sporządzonej inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej związanej z ochroną i bezpieczeństwem przeciwpożarowym, która sporządzona została przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Strony wskazały również, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wstrzymanie robót budowlanych, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Zdaniem odwołujących się wydanie zaskarżonego postanowienia stanowiło ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie, co w rezultacie powoduje "przeciąganie" sprawy. Dalej odwołujący się wskazali, iż według posiadanej przez nich wiedzy termin dostarczenia dokumentów (inwentaryzacja i ekspertyza przeciwpożarowa) nie został zachowany, co winno skutkować zastosowaniem art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy. Odwołujący się zarzucili błędną podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia, twierdząc że w niniejszej sprawie nie zachodzą inne przypadki, niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została uchylona. Ponadto strony zarzuciły, że przedmiotowy budynek jest źle usytuowany, gdyż znajduje się zbyt blisko starego domu, na co nie wyrazili zgody. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że organ l instancji nie wykazał, aby w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, warunkujące wstrzymanie robót budowlanych, a okoliczności te nie wynikają również ze zgromadzonego materiału dowodowego. Ustosunkowując się do zarzutów stron zawartych w zażaleniu, organ wyjaśnił, że budowa przedmiotowego budynku na działkach [...] rozpoczęta została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego została uchylona. W tej sytuacji - wedle twierdzeń organu -wykluczone jest w niniejszej sprawie zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy, a prowadzenie przez organ l instancji postępowania w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy , było zasadne. Dalej organ stwierdził, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], oparte zostało na odmiennych przesłankach i wydane zostało w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt ustawy. Ponadto organ wyjaśnił procesowe aspekty rozpatrywanej sprawy. Od orzeczenia organu II instancji U.U. i P.U. wnieśli skargę. W skardze skarżący wskazali, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. Starosta uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wydanej wobec T.D. i R.D.. Pomimo tego inwestorzy nadal kontynuowali roboty budowlane , przez co -jak stwierdzili skarżący - narazili się na sankcje wynikające z art. 48 ust. 1 ustawy. Nadto wydawane przez właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, były przez inwestorów ignorowane, co jednak - wedle twierdzeń skarżących- nie doprowadziło do zastosowania sankcji wynikającej z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 3 ustawy. Ponadto skarżący wskazali, że również decyzja Burmistrza zatwierdzająca projekt podziału działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...], na których wzniesiona została sporna inwestycja oraz decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zostały uchylone. Wobec powyższego, w ocenie skarżących, zostały usunięte podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy, a wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie było dopuszczalne, natomiast koniecznym jest zastosowanie rygoru z ust. 1. Zdaniem skarżących, usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może wykluczać zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy. Skarżący podnieśli, że inwestorzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę poprzez złożenie fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, natomiast niezastosowanie sankcji z art. 48 ust. 1, może dotyczyć jedynie inwestorów działających w dobrej wierze. Skarżący zarzucili ponadto, że organy administracyjne dokonały błędnego ustalenia, iż przedmiotowa inwestycja nie jest samowolą budowlaną, podczas gdy jest to samowola budowlana, gdyż pozwolenie na budowę uzyskane zostało przez inwestorów w sposób pozaprawny, dlatego nie miało mocy prawnej. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana z obrotu prawnego, dlatego w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 ust. 1 . Zarzucając zaskarżonemu postanowieniu, że wydane zostało w oparciu o wadliwą interpretację przepisu prawnego, skarżący wnieśli o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd A administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu l instancji stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie do treści tegoż przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust.1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Zagadnieniem spornym, na tle rozpatrywanej sprawy, była kwestia czy stan faktyczny i prawny sprawy dawał podstawy do wydania postanowienia w oparciu o przytoczony przepis ustawy. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie zachodził cyt. : " inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1", dlatego nie było podstaw do wydania postanowienia. Swoje stanowisko skarżący uzasadniali w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji (która to decyzja została następnie uchylona), uzyskana została przez inwestorów – T.D. i R.D. w wyniku złożenia fałszywych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością a zatem w wyniku działania w złej wierze, dlatego w ocenie skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę pozbawiona była mocy prawnej. Skarżący wyjaśniali ponadto, że nie można traktować w ten sam sposób inwestorów, którzy decyzję o pozwoleniu na budowę uzyskali w dobrej wierze oraz tych, którzy decyzję taką uzyskali w złej wierze, poprzez - cyt.: " bezprawne jej wyłudzenie". Zdaniem skarżących okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie organu II instancji ma charakter kasacyjny, co oznacza, że organ odwoławczy uznając, iż orzeczenie organu l instancji narusza przepisy prawa, wyeliminował je z obrotu prawnego. Tym samym sprawa trafi ponownie do organu l instancji, który winien wydać orzeczenie odpowiadające przepisom prawa. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie organu II instancji nie narusza przepisów prawa. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W zaskarżonym postanowieniu organ l instancji nie uzasadnił przesłanek faktycznych , które legły u podstaw wydania orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych. W szczególności organ nie wskazał wykonywanie jakich robót oraz - w jaki sposób - może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Tym samym nie była możliwa ocena rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym. Orzeczenie to zostało wydane z obrazą art. 50 ust. 2 ustawy, dlatego jego uchylenie w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego, było zasadne. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżących, należy przede wszystkim zwrócić uwagę że zmierzają one do podważenia zasadności wydania orzeczenia organu l instancji, które postanowieniem organu odwoławczego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Analizując jednak zasadność zgłoszonych zarzutów, należy stwierdzić co następuje. Zgodnie z procesową zasadą "powagi rzeczy osądzonej" nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (po utracie ważności pierwszego) opartego na tych samych przesłankach co poprzednie ( Prawo budowlane Komentarz Wydanie II Robert Dziwiński, Paweł Ziemski, Dom Wydawniczy ABC, str. 224). A zatem - a contrario- nie ma przeszkód prawnych do wydania kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w tej samej sprawie, w oparciu o inne przesłanki, wymienione w art.50 ust. 1. Wskazany tu przepis ustawy może bowiem znaleźć zastosowanie w zmieniającej się sytuacji faktycznej, która w konkretnym momencie wymagać będzie interwencji organu nadzoru budowlanego, a w konsekwencji - zastosowania środków wymienionych w tym przepisie ( z zastrzeżeniem, o którym wyżej mowa). Wynikający z art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązuje do badania czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. To zaś oznacza, że w istocie to co ustawodawca statuuje jako zasadę (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę) staje się wyjątkiem. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (Prawo budowlane Komentarz pod redakcją prof. Z Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006, str. 502). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (przykładowo - wyrok NSA IV SA 952/99, LEX nr 54192). Natomiast w wyroku z 28 maja 2001 r. (OSA 2/01, ONSA 2001 r. Nr4, poz. 143) NSA uznał, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, innym niż określony w jej art. 48. Należy zwrócić uwagę, że przy kwalifikacji danego stanu faktycznego jako innego przypadku niż określony w art. 48, nie ma znaczenia dobra lub zła wiara inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta może mieć natomiast znaczenie w postępowaniach odrębnych. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu skutkującym jego uchylenie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.