VI SA/Wa 290/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. G. kwotę 564 zł (pięćset sześćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, iż w trakcie kontroli przedsiębiorstwa przeprowadzonej w dniach [...] maja 2006 r. – [...] czerwca 2006 r. w należącym do skarżącego D. G. Przedsiębiorstwie Handlowo-Usługowym D., stwierdzono szereg uchybień szczegółowo opisanych w protokole kontroli (k. 55-61 akt administracyjnych), doręczonym stronie w dniu [...] lipca 2006 r. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 i ust. 1a w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), a także na podstawie ustaleń protokołu w/w kontroli nałożył na skarżącego D. G. karę pieniężną w wysokości 64.800,- złotych, ograniczając jej wysokość na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy do kwoty 30.000, w tym: - karę w kwocie 3.000,- złotych – z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy (na podstawie Lp. 1.8.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym); - karę w kwocie 1.000,- złotych – z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (na podstawie Lp. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym); - karę w kwocie 30.000,- złotych – z tytułu nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień (na podstawie Lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym); - karę w kwocie 16.000,- złotych – z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas do jednej godziny i b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (na podstawie Lp. 10.2.a i Lp. 10.2.b załącznika do ustawy o transporcie drogowym); - karę w kwocie 14.500,- złotych – z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut i b) za każde następne rozpoczęte 30 minut (na podstawie Lp. 10.3.a i Lp. 10.3.b załącznika do ustawy o transporcie drogowym); - karę w kwocie 200,- złotych – z tytułu nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego – polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu – za każdy dzień (na podstawie Lp. 11.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym); oraz - karę w kwocie 100,- złotych – z tytułu okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej przepisowych wpisów dotyczących miejsca lub daty końcowej używania wykresówki oraz stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu (na podstawie Lp. 11.4.7.d i Lp. 11.4.7.f załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Skarżący w piśmie z dnia 12 sierpnia 2006 r. odwołał się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości i wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, D. G. zarzucił organowi I instancji naruszenie: - art. 6 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa; - art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. – poprzez niedoinformowanie strony o niezakończeniu postępowania w ustawowym terminie; - art. 80 k.p.a. – poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodowej; - art. 74 ust. 4 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – poprzez przekroczenie granic czasowych i przedmiotowych zakresu kontroli wskazanego w upoważnieniu; - art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – poprzez przekroczenie łącznego (czterotygodniowego) czasu wszystkich kontroli u jednego przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego D. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 64.800,- złotych, ograniczonej do kwoty 30.000: 1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy; 2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; 3. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 4. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 5. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego – polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, a także 6. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej przepisowych wpisów dotyczących miejsca lub daty końcowej używania wykresówki oraz stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu. W dniu 19 stycznia 2007 r. skarżący D. G. – działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie: art. 6 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 74 ust. 4 i 5 oraz art. 83 ust. 1 pkt 1 art. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez niedoinformowanie strony o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem decyzji, a także naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia oraz brak precyzyjnego określenia wysokości kary, w stosunku do której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest nieczytelna w zakresie rozstrzygnięcia, przez co narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a., który stanowi, iż decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał kwoty (wysokości kary), jaką utrzymano w mocy w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący podtrzymał również swoje dotychczasowe argumenty, zarzucając organowi odwoławczemu, iż nie ustosunkował się do nich w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 maja 2007 r. pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego przyznał, iż w zaskarżonej decyzji organu II instancji brak jest rozstrzygnięcia co do kary nałożonej przez organ I instancji w wysokości 14.500,- złotych z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Pełnomocnik dodał jednakże, iż stronie skarżącej przysługiwać może w tym zakresie skarga na bezczynność organu, albowiem nałożenie każdej kary stanowi odrębną sprawę administracyjną. Jednocześnie pełnomocnik organu przyznał, że sentencja w zaskarżonej decyzji nie współgra z uzasadnieniem tej decyzji, w którym na stronach 8-9 organ odwoławczy ustosunkowuje się do kwestii w/w kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga D. G. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą – przyczyn. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać rozstrzygnięcie, jako istotny element składowy decyzji. W literaturze i judykaturze przyjmuje się zgodnie, iż treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru decyzji, albowiem bez osnowy nie ma decyzji (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, teza 10 do art. 107; tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 924/01). Uzasadnienie decyzji służyć może jedynie wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, niemniej samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją. W ocenie Sądu nie ulega również wątpliwości, iż nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, zaś o pozostałej części w uzasadnieniu. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy rozstrzygając odwołanie od decyzji organu I instancji winien w sentencji swej decyzji zamieścić orzeczenie odpowiadające treścią unormowaniu art. 138 k.p.a. W świetle wspomnianego przepisu k.p.a. organ odwoławczy nie może nie rozstrzygnąć w ogóle o przedmiocie decyzji wydanej w pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nie orzekł w osnowie decyzji o całości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, albowiem nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia odnośnie nałożonej przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości 14.500,- złotych z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się tym samym istotnego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. Nie sposób przyjąć za zasadną sugestii wyrażonej na rozprawie przez pełnomocnika organu, jakoby w niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle pominął kwestię kary z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z czym miałoby się wiązać wyłącznie uprawnienie strony do wniesienia skargi na bezczynność organu. Zauważyć należy bowiem, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego nawiązał do w/w naruszenia, co świadczy ewidentnie o tym, że organ II instancji najzwyczajniej zapomniał jedynie wpisać w sentencji decyzji orzeczenia o karze w wysokości 14.500,- złotych z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Zdaniem Sądu podnieść należy jedynie dodatkowo, iż – jak zasadnie wskazał skarżący - decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. jest również mało czytelna w zakresie rozstrzygnięcia, przez co dodatkowo narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. Niewątpliwie decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było ono zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Zdaniem Sądu zauważyć trzeba, iż w osnowie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał w żaden sposób konkretnej kwoty (wysokości kary), jaką utrzymano w mocy w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie Sądu uchybienie powyższe nie ma samo w sobie charakteru istotnego, niemniej z uwagi na potrzebę ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, wskazać należy organowi odwoławczemu, aby przy kolejnym wydawaniu decyzji w tej sprawie doprecyzował jej sentencję (osnowę) poprzez wyraźne odniesienie do konkretnych kar pieniężnych nałożonych na stronę skarżącą przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż brak jest możliwości dokonania na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej, skoro sentencja zaskarżonej decyzji nie zawiera merytorycznego odniesienia się do wszystkich naruszeń stwierdzonych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.