I SA/Wa 2125/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] uchylającej decyzję z dnia [...] października 1974 r., zmienioną decyzjami z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz z dnia [...] maja 1975 r. dotyczącą sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W. wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, na którym usytuowany jest ten budynek. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzją z dnia [...] października 1974 r. Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o sprzedaży przedmiotowego lokalu nr [...] na rzecz H. i E. małżonków F. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz decyzją z dnia [...] maja 1975 r. za zgodą stron, decyzja ta została zmieniona w części dotyczącej ceny sprzedaży lokalu. Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1975 r. sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym pod Nr Rep [...] zawarta umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu na rzecz małżonków F. wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste stosownej ułamkowej części gruntu. H. F. zmarł w dniu [...] czerwca 1976 r. a prawa spadkowe po nim nabyła żona E. F. oraz córka E. F. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 1978 r. sygn. akt [...]). W związku z zamiarem opuszczenia przez E. F. i E. F. na stałe kraju Urząd Paszportowy uzależnił wydanie zezwolenia na wyjazd od uprzedniego przekazania na rzecz Skarbu Państwa zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiącego ich własność, przy czym wskazano, że po przekazaniu własności lokalu E. F. i E. F. otrzymają zwrot wpłaconych środków własnych wynoszących około 10% ceny nabycia. E.F. i E. F. wystąpiły do Urzędu Dzielnicowego [...], składając oświadczenie, iż wyrażają zgodę na rozwiązanie aktu notarialnego nabycia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...]. W tej sytuacji Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] maja 1978 r., za zgodą stron, uchylił decyzje poprzedzające zawarcie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1975 r. Jednocześnie orzekł o wyrażeniu zgody na rozwiązanie umowy notarialnej oraz zwrocie kwoty wpłaconej przez nabywców na poczet ceny nabycia tego lokalu. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1978 r. Rep. [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w W. rozwiązano umowę sprzedaży lokalu i oddanie w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. W § 2 tego aktu znajduje się oświadczenie stron, iż zawartą umowę sprzedaży lokalu i oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu rozwiązują i wyrażają zgodę na wpis własności lokalu w prowadzonej księdze wieczystej KW [...] na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1996 r. E. R. z domu F. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1978 r. wskazując jako podstawę prawną żądania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu podniosła, że złożenie oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na rozwiązanie aktu notarialnego nabycia lokalu mieszkalnego wraz z oddaniem i użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, co w następstwie spowodowało wydanie decyzji z dnia [...] maja 1978 r., złożone zostało w stanie wyłączający swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. R. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu ponownie podniosła zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy organ odwoławczy uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 1978 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zatem w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 136 kpa decyzja, na mocy której strony nabyły prawo, mogła być za ich zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który decyzję wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiały się uchyleniu lub zmianie decyzji. W aktach sprawy znajduje się wniosek E.F. i E. F. z dnia 26 kwietnia 1978 r. skierowany do Naczelnika Dzielnicy W. o rozwiązanie umowy notarialnej kupna przedmiotowego lokalu. W związku z tym organ uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, zawarte w art. 136 kpa, do wydania przez Naczelnika Dzielnicy W. decyzji z dnia [...] maja 1978 r. i decyzja ta została wydana w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że oświadczenie woli będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji zostało złożone w stanie wyłączającym jego swobodne podjęcie, organ odwoławczy stwierdził powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1990 r. sygn. akt II SA 740/90 (publ. ONSA 1991/1 poz. 7), że przepisy kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli odnoszą się jedynie do kształtowania stosunków cywilnoprawnych i nie mają zastosowania do decyzji administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. R. W jej uzasadnieniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i wniosła o jej uchylenie w całości. Wyjaśniła, że w 1976 r. wraz z matką postanowiły wyjechać do [...]. Warunkiem wyjazdu było uzyskanie paszportu. Jednakże - po złożeniu stosownego wniosku - ówczesne władze paszportowe poinformowały, iż warunkiem wydania paszportu jest przekazanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego na rzecz Skarbu Państwa (a konkretnie ówczesnych struktur administracyjnych [...]). Wobec takiego stanowiska organów administracji publicznej, przymusowego położenia i braku wyboru w zakresie uzyskania koniecznego paszportu E.F. wyraziła zgodę na przekazanie lokalu na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie tego oświadczenia Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] maja 1978 r. uchylił decyzje dotyczące sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...]. Zdaniem skarżącej decyzja Naczelnika Dzielnicy W. oparta była na wadliwych prawnie oświadczeniach woli E.F. i E. R. (z domu F.) dotyczących zgody na rozwiązanie umowy notarialnej kupna lokalu przy [...] w W., a więc w istocie wydana ona została przy braku zgody obydwu właścicielek na rozwiązanie tej umowy notarialnej. Polemizując ze stanowiskiem organu odwoławczego i powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa skarżąca wskazała, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera prawnych instrumentów badania prawidłowości oświadczenia woli strony, składanego w związku z dyspozycją art. 155 (a dawniej 136). Instrumenty takie przewiduje natomiast kodeks cywilny. Nie oznacza to jednak jej zdaniem, że instrumenty te nie mogą być wykorzystywane w postępowaniu administracyjnym, ponieważ ogół obowiązujących w państwie norm prawnych tworzy system, w którym owe normy się uzupełniają i pozostają w określonych zależnościach. Ponadto, zdaniem skarżącej, interpretacja Wojewody [...] jak i Ministra Infrastruktury zawarta w uzasadnieniach wydanych decyzji, pozostaje w sprzeczności z literalną wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi nie o "naruszeniu prawa administracyjnego", ale o "naruszeniu prawa". Podsumowując skarżąca stanęła na stanowisku, że organ dokonał całkowicie arbitralnego rozstrzygnięcia. Taki zaś sposób załatwienia sprawy skarżąca uznaje za rażąco sprzeczny z ustawowym wymogiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa), regułami postępowania dowodowego (art. 77 § 1 kpa), oraz wymogami co do prawnego i faktycznego uzasadnienia podejmowanej decyzji (art. 107 § 3 kpa) oraz zasadą praworządności (art. 6 kpa). Nadto zdaniem skarżącej E. F. i E. R. wyraziły zgodę na "rozwiązanie umowy notarialnej kupna tego lokalu" (co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 26 kwietnia 1978 r.). Nigdy natomiast nie wyraziły zgody na zmianę lub uchylenie decyzji o kupnie tego lokalu (decyzje z dnia [...] października 1974 r., z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz z dnia [...] maja 1975 r.). Całkowicie zasadne jest zatem twierdzenie, iż wydając decyzję z dnia [...] maja 1978 r. Naczelnik Dzielnicy W. nie posiadał zgody stron, lub co najwyżej posiadał zgodę domniemana lub dorozumianą. Taka zgoda nie wypełniała w 1978 r. przesłanki zastosowania art. 136 kpa. Zgoda musiała być bowiem wyrażona wprost i wyraźnie. Okoliczność ta ponownie przesądza o rażącym naruszeniu prawa towarzyszącemu wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wobec tego, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie istnieją wszelkie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1978 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże organ I instancji pozostawił niezwykle ważny obszar sprawy bez rozpatrzenia i głębszej analizy, a organ II instancji tylko takie postępowanie powielił - mimo podstaw do uchylenia decyzji wojewody [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa. Okoliczności te zadecydowały o tym, że rozstrzygnięcie to zapadło z naruszeniem wszystkich wymienionych norm postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, niż zarzuty w niej podniesione. Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Art. 10 § 1 kpa ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Realizacja tej zasady należy do obowiązków organów administracji. Art. 10 kształtuje prawa strony do czynnego udziału w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, zapewniając jej wpływ na ustalenie stany faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. W myśl przytoczonej zasady strona ma także prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu jest pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ może odstąpić – na podstawie art. 10 § 2 kpa – tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takim przypadku organ jest zobowiązany wykazać przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa. W niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Należy podkreślić, że organ nadzorczy przystępując do rozpatrzenia wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji winien w pierwszej kolejności ustalić krąg osób mających interes prawny do udziału w sprawie i zapewnić im możliwość uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym. Stwierdzić należy, że w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy w sprawie niniejszej wskazany obowiązek nie został dopełniony. Art. 157 § 2 kpa stanowi, że postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest niebudzący wątpliwości pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego ocenianą w tym postępowaniu decyzją (bądź ich następcy prawni) oraz inne podmioty, jeżeli wykażą, że ich udział w tym postępowaniu uzasadnia interes prawny. Udział w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1978 r. E.R. z domu F. i jej matki E. F. jest więc oczywisty. Z akt sprawy wynika jednak, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, przeprowadzone było bez udziału E. F., która była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1978 r. Nieprawidłowość ta została co prawda zauważona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] i stała się m.in. przyczyną uchylenia wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2002 r. Jednakże przeprowadzając ponowne postępowanie administracyjne ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wyjaśniły tej sprawy (mimo podjęcia wstępnych działań w tej sprawie, o których świadczą znajdujące się w aktach sprawy: pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] skierowane do Z. W. będącego pełnomocnikiem wnioskodawczyni oraz pismo tego pełnomocnika z dnia 3 listopada 2003 r. skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego), przez co nie zastosowały się i nie wykonały zaleceń zawartych w uzasadnienia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. doręczona była wspólnie (w jednej przesyłce) stronom tego postępowania – M. i W. K., obecnym właścicielom przedmiotowego lokalu. Odbiór tej decyzji potwierdziła jedynie M. K. Natomiast zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. skierowana do W. K. powróciła do organu z adnotacją doręczyciela "Adresat nie żyje". Z przedstawionych Sądowi kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu W. K. i odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydziału [...] z dnia [...] lipca 1983 r. sygn. akt [...] Ns [...] wynika, że W. K. zmarł [...] listopada 1982 r. a jego następcami prawnymi są żona M. K. oraz córka D. K. (w częściach równych). Okoliczności tych nie uwzględniono w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, w wyniku czego zarówno w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2005 r. jak i przed organem odwoławczym zakończonym decyzją z dnia [...] września 2005 r. nie brała udziału D. K. W świetle powyższego uznać należało, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, który to przepis ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Realizacja tej zasady należy do obowiązków organów administracji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wznowienia na wniosek strony postępowania. Sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji obwiązany jest ją uchylić, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powyższe uchybienia stanowią także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji powoduje konieczność ponownego rozpatrzenie wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] z udziałem wszystkich stron postępowania zakończonego tą decyzją oraz następcami prawnymi jednego ze współwłaścicieli przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd, nie odnosząc się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze, co do których aktualne wyrokowanie byłoby przedwczesne, uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.