II OSK 1480/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 868/06 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 868/06, oddalił skargę G. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 6 marca 2006 r. D. D. i B. D. wystąpili o udzielenie pozwolenia na przebudowę domu mieszkalnego przy ul. [...] w K.. O wszczęciu postępowania w tej sprawie powiadomiono wnioskodawców oraz G. K. pismem z daty 16 marca 2006 r. Z kolei G. K. jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej sprzeciwiła się nadbudowie (podwyższeniu) budynku i jego rozbudowie z uwagi na usytuowanie w granicy z jej działką, wykonaniu drugiego otworu okiennego w ścianie usytuowanej w granicy, wybudowaniu muru celem zabudowy loggii w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy oraz wejściu na jej działkę w celu postawienia rusztowań (pismo z dnia 26 marca 2006 r.). Następnie postanowieniem podjętym w dniu [...] kwietnia 2006 r. z up. Prezydenta Miasta Katowice, zobowiązano inwestorów do usunięcia w terminie do dnia 2 maja 2006 r. nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zatwierdzono projekt budowlany i udzielono wnioskodawcom pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż spełnione zostały wymogi, określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawcom oraz G. K. i L. M.. W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła też L. M., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w stosunku do niej, bowiem nie jest stroną postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca się wyjaśniła, że nie jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, stąd też decyzję doręczono jej wadliwie, co jednak mogłoby spowodować uprawomocnienie się decyzji, gdyby nie wniosła odwołania. D. D. i B. D. pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. poinformowali organ I instancji o zmianie ich planów inwestycyjnych i w związku z tym wnieśli o umorzenie postępowania prowadzonego z ich wniosku z dnia 3 marca 2006 r. Równocześnie inwestorzy odrębnym pismem złożyli odwołanie od decyzji, w którym podali, że po zapoznaniu się ze stanowiskiem sąsiada, mając na uwadze dobrosąsiedzkie stosunki, postanowili zweryfikować ich zamierzenia. Prezydent Miasta Katowice, po rozpatrzeniu powyższych odwołań G. K. z dnia [...] czerwca 2006 r., L. M. z dnia [...] czerwca 2006 r., D. D. i B. D. z dnia [...] czerwca 2006 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 132 § 1 i art. 105 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. i umorzeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż odwołania wniesione przez wszystkie strony postępowania, zasługują w całości na uwzględnienie, zaś mając na uwadze wolę inwestorów, należało umorzyć postępowanie w zakresie przebudowy ich budynku mieszkalnego. Wojewoda Śląski, w wyniku odwołań G. K. i L. M., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] czerwca 2006 r. i umorzeniu postępowania organu I instancji, prowadzonego w trybie art. 132 k.p.a. Organ II instancji stwierdził bowiem, iż odwołania od decyzji nie wniosły wszystkie strony, bowiem małż. Dopierała otrzymali decyzję w dniu [...] maja 2006 r., zaś odwołanie złożyli dopiero w dniu 16 czerwca 2006 r. Zdaniem organu, brak też podstaw do przyjęcia, że zachodził w niniejszej sprawie przypadek wniesienia odwołania przez jedną ze stron oraz wyrażenia przez pozostałe strony zgody na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Organ II instancji stwierdził niewłaściwe zastosowanie trybu z art. 132 k.p.a. i wyjaśnił, że po rozpatrzeniu odwołań G. K. i L. M. od decyzji z dnia [...] maja 2006 r., zostanie wydana odrębna decyzja w tym zakresie. Następnie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., po rozpatrzeniu odwołań G. K. i L. M. wniesionych od decyzji organu I instancji z dnia 2 maja 2006 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu tej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż co prawda D. D. i B. D. wnieśli odwołanie od decyzji po upływie ustawowego terminu, to jednak z uwagi na charakter tego odwołania, czyniący dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowym, należało je uwzględnić w postępowaniu odwoławczym, jako że zawarty w nim wniosek inwestorów o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę ich budynku, zobowiązuje organ II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wystąpienia do inwestorów o zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy rezygnują oni z planowanej inwestycji, a następnie wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. W toku rozprawy sądowej toczącej się ze skargi G. K. na powyższą decyzję skarżąca wyjaśniła, że na jej działce nr [...] oraz sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność L. M., zrealizowano budynek mieszkalny o numerze porządkowym [...], do którego prowadzi jedno wejście od strony D.. Uczestniczka postępowania L. M. przychyliła się do skargi i zawartych w niej zarzutów oraz potwierdziła oświadczenie skarżącej w zakresie sposobu zabudowy działek. Rozpoznając zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była wyłącznie decyzja kasacyjna organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydana w wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał na brak podstaw do stwierdzenia, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź też w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd podniósł, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednak w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie zapadła w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów wniesionego z uchybieniem terminu. Sąd uznał, że organ odwoławczy winien wydać odrębne postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania inwestorów z uchybieniem terminu zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. Z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika, aby takie postanowienie zostało wydane przez organ odwoławczy. Jednak bezczynność organu w tym zakresie nie miała znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy z uwagi na fakt, że postanowienie takie korzystałoby z waloru ostateczności, a przede wszystkim niewątpliwie w niniejszej sprawie organ II instancji uprawniony był do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji z uwagi na wniesienie odwołania w ustawowym terminie przez skarżącą, legitymującą się przymiotem strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na skuteczne wniesienie odwołania przez skarżącą, organ odwoławczy zobligowany był do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, z uwagi na rażące naruszenie reguł procedury administracyjnej przez organ I instancji, organ odwoławczy trafnie wydał decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek uznał, iż decyzja ta nie została należycie uzasadniona zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże w ocenie Sądu uchybienie organu administracji w zakresie wymogów uzasadnienia rozstrzygnięcia nie może w niniejszej sprawie dyskwalifikować tego aktu, jako że nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw do uznania zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd wskazał, że z treści odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia 2 maja 2006 r. wynika niezbicie, że w postępowaniu wyjaśniającym przed tym organem została ona pozbawiona gwarancji procesowych. Nie doręczono jej bowiem postanowienia tego organu z dnia 14 kwietnia 2006 r., a przede wszystkim z obrazą art. 10 § 1 k.p.a., gwarantującego czynny udział strony w postępowaniu, przed wydaniem decyzji organ nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ ten nie udokumentował czynności zapoznania się przez skarżącą z poprawionym projektem budowlanym, czym naruszono wymóg z art. 67 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że inwestorzy złożyli kolejny projekt budowlany w dniu 26 kwietnia 2006 r., zaś decyzja organu I instancji wydana została już w dniu 2 maja 2006 r. Z twierdzeń skarżącej, zawartych w odwołaniu od tej decyzji wynika, że zapoznała się z projektem budowlanym w dniu 2 maja 2006 r., lecz jej zdaniem był to projekt opracowany w grudniu 2005 r., podczas gdy projekt budowlany, którego niektóre karty opatrzono pieczęcią organu I instancji o stwierdzeniu, że stanowi on załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2006 r. i który przedstawiono wraz z aktami sprawy celem rozpoznania skargi, na stronie tytułowej został opatrzony datą "maj 2006 r." Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, brak dowodu pozwalającego stwierdzić, czy skarżącej w ogóle okazano projekt budowlany, zatwierdzony decyzją organu I instancji, a o ile nawet tak było, to oczywiste jest, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wniesienia zastrzeżeń do tegoż projektu, skoro już w tym samym dniu, tj. [...] maja 2006 r. organ I instancji uwzględnił żądanie inwestorów, a co więcej poza powołaniem podstaw prawnych, jego rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia. Zdaniem Sądu stanowi to rażące naruszenie gwarancji procesowych skarżącej jako strony, przewidzianych w art. 7, 10 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu wytyczne organu odwoławczego nie naruszają art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., zaś organ ten nie był zobligowany do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymogami prawa budowlanego wobec przedstawionych wyżej uchybień proceduralnych organu I instancji. Sąd uznał, że fakt prowadzenia przez inwestorów robót budowlanych i wydania kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r., musi pozostać poza ramami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są powołane do likwidacji skutków ewentualnej samowoli budowlanej, jako że zgodnie z art. 83 i art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawy w tym zakresie należą do właściwości i zadań organów nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że dochodzenie roszczeń z art. 144 k.c. możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym zgodnie z regułą wynikającą z art. 2 § 1 k.p.c. Sąd uznał również, że na tym etapie sprawy brak było podstaw do oceny, czy wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę spełniał wymogi prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli sądowej była bowiem decyzja kasacyjna organu odwoławczego, która w ostatecznym wyniku odpowiadała prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. K., osobiście, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podstawę wniesienia skargi kasacyjnej stanowi: "1) rażąca sprzeczność ustaleń, dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności ustalenia Sądu są niespójne, nieobiektywne, niejasne, chaotyczne, wzajemnie się wykluczające, albowiem Sąd raz stwierdza, że organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, by następnie stwierdzić iż organ II instancji jednak nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Nadto ustalenia Sądu są tak sformułowane, by nie można się było zorientować co do faktycznych ustaleń Sądu, ponadto ustalenia Sądu oparte są nie na materiale dowodowym sprawy, ale na domniemaniu co organ II instancji miał na uwadze wydając decyzję, przy czym ustalenia Sądu nie wynikają z decyzji organu II instancji, a wręcz są z tą decyzją sprzeczne. Okoliczności te stanowią rażące naruszenie art. 45 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co przy takich ustaleniach Sądu faktycznie pozbawiło skarżącą możliwości jakiegokolwiek dochodzenia na drodze sądowej swoich słusznych żądań; 2) rażące naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej - art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., albowiem, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu, podstawą do wydania decyzji organu II instancji było bezprawne rozpatrzenie nieistniejącego odwołania inwestora, z równoczesnym pozostawieniem odwołania skarżącej bez rozpatrzenia merytorycznego. (...); 3) rażące naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasady, że Sądy działają na podstawie prawa i w granicach prawa, poprzez uznanie przez Sąd, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji: -(...) wobec powyższego odstąpiono od merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Panią G. K. (...)- jest, zdaniem Sądu, równoznaczne z merytorycznym tak rozpatrzeniem odwołania skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do kuriozalnej sytuacji, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sporządził własne uzasadnienie decyzji organu II instancji, a następnie co do własnego uzasadnienia decyzji stwierdził iż organ II instancji prawidłowo dokonał ustaleń odnośnie rażących naruszeń przepisów prawa przez organ I instancji oraz rozpatrzył odwołanie skarżącej i zgodnie z jej wnioskiem uchylił decyzję organu I instancji; 4) rażące naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 127 i nast. k.p.a, albowiem w kodeksie postępowania administracyjnego jest mowa tylko i wyłącznie o odwołaniu strony, natomiast Sąd na użytek niniejszego postępowania wprowadził nową kategorię odwołań i uznał, że odwołanie inwestora: -jest dokumentem prywatnym - odwołaniem strony (...)- i w związku z tym Sąd automatycznie załatwił następujące sprawy: a) organ II instancji nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 134 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a, bo przepisy te nie dotyczą odwołań prywatnych, b) organ II instancji nie dopuścił się - zgodnie z zarzutem skarżącej - poświadczenia nieprawdy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku, co uzasadnia podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 271 k.k., bo odwołanie inwestora, jako dokument prywatny nie istnieje w kategoriach prawnych; 5) Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew istotnym zarzutom skarżącej, dotyczącym złożonego projektu budowlanego, który w/g skarżącej narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 144 k.c. i art. 5 ust. 2 pkt b i ust. 9 prawa budowlanego, uznał, że: -(...) na tym etapie sprawy brak podstaw do oceny czy wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę spełniał wymogi prawa budowlanego-. Przedmiotem kontroli sądowej była bowiem decyzja kasacyjna organu odwoławczego, która odpowiadała prawu przy czym Sąd nie wyjaśnił na jakim etapie sprawy rozpatrywane są zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, bowiem w niniejszej sprawie organ II instancji nie rozpatrzył tych zarzutów, w zaskarżonym wyroku nie uczynił tego również Sąd, a następnym etapem rozpatrywania sprawy jest niniejsza skarga kasacyjna. (...); 6) uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że powoływanie się przez skarżącą na art. 144 k.c. jest niewłaściwe i skarżąca winna ewentualnie dochodzić roszczeń tylko przed sądem powszechnym - art. 2 § 1 k.p.c. - jest nieuzasadnione i wprowadzające w błąd stronę skarżącą. (...); 7) nieuzasadnione pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 roku, ponieważ istnieje ścisły związek pomiędzy decyzją organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2006 roku, a decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 roku i skutki prawne wynikające z decyzji wydanej dnia [...] sierpnia 2006 roku, winny mieć wpływ na rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2006 roku. Tymczasem organ II instancji postąpił wbrew swoim własnym ustaleniom, wydanym na piśmie dzień wcześniej i z którymi był związany. Nadto ma to również związek, z zarzutem skarżącej, a dotyczącym poświadczenia nieprawdy przez organ II instancji; 8) lekceważenie moich słusznych interesów, zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz nie rozpatrzenie merytoryczne moich zarzutów przez żaden z tych organów. Art. 32 Konstytucji RP (...)". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] zostało dokładnie określone, że zatwierdza się projekt architektoniczny opracowany przez mgr inż. arch. K. K. i mgr inż. R. K. z szczegółowym podziałem uprawnień osób, które go opracowały. Tymczasem do decyzji jako załącznik dołączony jest projekt architektoniczny, opracowany przez dwóch projektantów-architektów Pana K. i Panią D. oraz przez Panią K. posiadającą uprawnienia budowlane. By dopasować zatwierdzony projekt architektoniczny do wydanej decyzji, na kładce projektu architektonicznego naklejono kartkę z informacją, że projekt został opracowany przez osoby wymienione w decyzji z dnia [...] maja 2006 roku, tj. Pana K. i Panią K.. Na tę okoliczność skarżąca wskazywała na rozprawie. Przy ocenie ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca odniosła wrażenie, że istota sprawy to jest projekt architektoniczny - została zupełnie pominięta. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli D. i B. D.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem jest związany zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Stwarza to wymóg powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącej uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów ustawowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. To ze względu na wyżej wskazane sformalizowanie skargi kasacyjnej - jako środka zaskarżenia - obwarowane zostało przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego prawnika (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.) by zapewnić jej formalny i merytoryczny poziom. Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. wynika, że autor skargi kasacyjnej ma przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Nie wystarczy tylko powołanie treści art. 174 p.p.s.a. zawierającej podstawy kasacji. Konieczne jest wskazanie, które przepisy ustawy (z podaniem artykułu, paragrafu i ustępu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać ani domyślać się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut. Powyższych zasad nie spełnia skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, jakkolwiek została sporządzona przez profesjonalnego prawnika w sprawie własnej. Nie stanowi spełnienia wymogu podania podstawy kasacyjnej powołanie art. 174 p.p.s.a., bez wskazania właściwego ustępu. To strona skarżąca przez podanie podstaw kasacyjnych zakreśla granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - jak zaznaczono we wstępnych rozważaniach. Podnosząc w pkt 1 skargi kasacyjnej rażącą sprzeczność ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego autorka skargi kasacyjnej zarzuca ich niespójność, nieobiektywność, niejasność i chaotyczność - co stanowi w jej ocenie rażące naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto takie ustalenia Sądu Wojewódzkiego stanowią rażące naruszenie konstytucyjnej zasady wynikającej z art. 184 Konstytucji RP - iż Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej i naruszają art. 6, 7 i 8 k.p.a. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 127 k.p.a. Brak uwzględnienia w rozważaniach tego Sądu art. 144 k.c. - kreującego zasadę prawa sąsiedzkiego i art. 5 ust. 2 pkt b i ust. 9 prawa budowlanego co dowodzi o dyskryminowaniu skarżącej i lekceważeniu przez Sąd jej słusznych interesów. Tak sprecyzowane zarzuty skargi kasacyjnej nie odpowiadają podstawowym wymogom określonym w art. 174 i 176 p.p.s.a. Należy podkreślić, że z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą naruszenia przepisów postępowania jest naruszenie przepisów wskazanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej skardze kasacyjnej skarżąca podnosząc zarzuty rażących ustaleń - czyli zarzuty odnoszące się do przepisów prawa procesowego nie wskazała żadnego przepisu ww. ustawy, które stanowią regulację postępowania przed sądami administracyjnymi. Z datą wprowadzenia tej ustawy sądy administracyjne, tj. Sąd pierwszej instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznają sprawy na podstawie przepisów procesowych wskazanej ustawy. Nie może zatem dopuścić się Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skoro ich nie stosował - podobnie jak nie stosował bezpośrednio żadnych przepisów Konstytucji RP - z uwagi na brak takiej potrzeby. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanych zarzutów. W tym miejscu należy też podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny działając jako Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów, lub stawiania hipotez co do tego jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacyjna (patrz postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r. opubl. ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., Lex nr 146732). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie odpowiada wymogom ustalonym art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. i jako taką należało oddalić. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.