IV SA/Wa 351/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron,, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] przekazał wniosek P. W. i W. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 roku, Nr [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w Gminie W., powiat [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność A. W. i W. W. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. Na powyższe postanowienie złożyli P. W. i W. W. reprezentowani przez radcę prawnego S. G. Podnosząc zarzut nierozpoznania istoty sprawy. Postanowienie nie rozstrzyga bowiem o wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności karty przesiedleńczej Nr [...] z dnia [...] lipca 1947 roku. Zaskarżone postanowienie pomija twierdzenie skarżących, że zostali oni siłą usunięci przez organy rządowe z własnej nieruchomości co stwierdzać miała karta przesiedleńcza zaś orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej jedynie sankcjonowało ten bezprawny czyn. Wysiedlenie dokonane zostało przez Państwowy Urząd Repatriacyjny utworzony dekretem Polskiego Komitetu wyzwolenia Narodowego, który to organ nie stanowił organu jednolitej władzy państwowej jak również nie był organem samorządowym. Brak jest więc podstaw do tego, by organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych objętych wnioskiem było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 roku podzielając zawarte w nim stanowisko. Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik P. W. i W. W. radca prawny S. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 65 § 1 kpa i art. 105 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody pomimo tego, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe jak również dlatego, że brak było podstaw do przyjęcia, że Wojewoda nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. Skarżący stwierdził również, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zawarł w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 roku, Nr [...]. stwierdził także, że gdyby Wojewoda [...] rzeczywiście był niewłaściwy do rozpoznania sprawy, to postanowienie o przekazaniu sprawy właściwemu organowi wydane zostałoby niezwłocznie po wniesieniu wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowego postanowienia. Zgodnie z art. 19 kpa organ z urzędu winien przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ten obowiązek spoczywa na organach na każdym etapie postępowania. A zatem przy wszczęciu postępowania na żądanie stron organ winien zbadać właściwość i w razie stwierdzenia swej niewłaściwości, przekazać podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1 kpa). Jeżeli jednak w wyniku wadliwej oceny swojej działalności organ wszczął postępowanie i podjął pewne czynności, to jest obowiązany wówczas umorzyć je na podstawie art. 105 § 1 kpa i przekazać sprawę organowi właściwemu. Nie można twierdzić, że skoro organ nie przekazał niezwłocznie podania do organu właściwego, tylko wszczął postępowanie i podjął w nim szereg czynności, to powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Przeciwnie, podkreślić należy, że rozstrzygnięcia wydane w sprawie przez organ wbrew przepisom o właściwości, obciążone są wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] (a następnie w postępowaniu odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) prawidłowo uznał, iż organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 roku o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi W., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej w dacie przejęcia własność A. W. i W. W., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określone są w art. 17 kpa. Problem w ustaleniu organu wyższego stopnia pojawia się, gdy przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięcie wydane przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Podstawę prawną kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. stanowiły przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 roku o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 roku o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318). Obydwa akty utraciły moc na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ten ostatni akt prawny został uchylony ustawą z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982 roku Nr 11, poz. 81). Stwierdzić należy, iż powołane wyżej ustawy nie zawierają regulacji prawnych pozwalających na określenie organów właściwych do prowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiotowych sprawach. Skoro zostały usunięte z systemu prawnego przepisy pozwalające na przejmowanie nieruchomości w tym trybie, zadania i kompetencje dotychczasowych organów wynikających z przepisów obu dekretów nie zostały zaś wymienione w ustawie z dnia 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 roku Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną), to z brzmienia przepisu art. 1 ustawy kompetencyjnej nie można wywodzić kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w stosunku do gminy w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych na podstawie wyżej wspomnianych dekretów. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie przekazania do właściwości organów gminy dotychczasowych zadań i kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - jako zadań własnych gmin. Zadaniem własnym gminy nie mogło stać się orzekanie w sprawach przejęcia nieruchomości, stanowiących własność osób fizycznych, na rzecz Państwa. Takie zadania przewidział ustawodawca reformując w 1990 r. administrację w art. 5 przywołanej ustawy kompetencyjnej, przekazał bowiem do właściwości rejonowych organów administracji rządowej między innymi zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z: * dekretu z dnia 6 września 1946 roku o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1946 roku Nr 49, poz. 279 ze zm.), * dekretu z dnia 6 września 1951 roku o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1951 roku Nr 46, poz. 340 ze zm.), * dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t. j. Dz. U. z 1959 roku Nr 14, poz. 78 ze zm.), * ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 roku Nr 58, poz. 348). Wspomniane akty prawne przekazywały kierownikom urzędów rejonowych kompetencje w zakresie między innymi orzekania o nadaniu własności nieruchomości, poświadczania nabycia prawa własności, wyłączania spod nadania na własność nieruchomości oraz przejmowania nieruchomości rolnych na własność państwa. W ocenie Sądu, jeśli ustawa kompetencyjna z dnia 17 maja 1990 roku nie przewidziała dla spraw opisanych w powołanych wyżej dekretach z dnia 5 września 1947 roku i 27 lipca 1949 roku organu właściwego do prowadzenia postępowania w pierwszej instancji, to stosując wykładnię systemową należałoby przyjąć, iż sprawy te mogłyby być od dnia 27 maja 1990 roku prowadzone tylko przez kierowników urzędów rejonowych, jako organów którym powierzono kompetencje w sprawach zbliżonych rodzajowo. Na podstawie zaś art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z 1990 roku Nr 21, poz. 123 ze zm.) organem wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego był wówczas właściwy wojewoda. Ten zatem organ uprawniony był do prowadzenia postępowania nadzorczego nad orzeczeniami prezydiów powiatowych rad narodowych orzekających o przejęciu nieruchomości w trybie powołanych dekretów. Sytuację tę zmieniła kolejna, obowiązująca od 1 stycznia 1999 roku, reforma administracji publicznej. W ustawie z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668) zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 7, 9 i 11 przekazano bowiem starostom, którzy w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578) są przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie stosownie do regulacji art. 38 ust. 1 tejże ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ust. 3 art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia, wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dniał8 maja 2005 roku, I GW 17/05, niepublikowane). Nadto, stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 1994 r. Nr 122, poz. 593 ze zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1124) - organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 kpa wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126). Znowelizowany przepis art. 17 kpa stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda natomiast, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 1998 roku Nr 91, poz. 577) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2000 roku Nr 22, poz. 268), jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zdaniem Sądu, brak jest takiego przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia, do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji - już po wszczęciu postępowania w sprawie, prawidłowo uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku, w związku z czym umorzył postępowanie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy, była konieczność wydania postanowienia o przekazaniu wniosku skarżących organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 kpa. Wobec powyższego stwierdzić należy, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2000 roku utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 roku o przekazaniu wniosku skarżących do załatwienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. jest zgodne z prawem. Stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w uzasadnieniu decyzji, iż do kompetencji gminy w pierwszej instancji należą sprawy z zakresu administracji rolnictwa i reformy rolnej aczkolwiek jest nieuzasadnione, to jednak nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie. Trafnie bowiem organ administracyjny II instancji przyjął, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości ziemskich jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.