IV SA/Wa 352/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 roku, Nr [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w Gminie W., powiat [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność A. W. i W. W. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wymienione wyżej orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 roku o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 roku o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318). Utraciły moc akty prawne, w oparciu o które wydane zostało orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. na mocy art. 18 ust. 1 pkt 3 1 4 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowania własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Organ, który wydał kontrolowaną decyzję już nie istnieje. Jako kryterium właściwości przyjąć należy domniemanie kompetencji starosty wynikające z ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Stosownie do art. 17 pkt 1 kpa, w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 roku o zmianie niektórych ustaw i w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) organami wyższego stopnia, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy jeśli ustawy szczególne tak stanowią. Tym samym zdaniem Wojewody organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Brak jest bowiem przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia w tej sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik P. W. i W. W. radca prawny S. G. podnosząc zarzut, iż wnioskodawcy są niezadowoleni z wydanej decyzji, gdyż nie rozstrzyga ona sprawy co do istoty. Zdaniem pełnomocnika odwołujących się brak jest podstaw do przyjęcia, że na starostę przeszły kompetencje byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i brak było podstaw do jego umorzenia. Ewentualna niewłaściwość wojewody do rozpoznania sprawy winna skutkować wydaniem postanowienia w trybie art.65 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik P. W. i W. W. radca prawny S. G. ponownie podnosząc zarzut, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 roku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem skarżących kompetencja wojewody do rozpoznania sprawy wynika z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, który jednoznacznie stanowi, iż organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta. Przepis ten zdaniem skarżących jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z kolei przepis art. 19 kpa nakazuje organom z urzędu przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ten obowiązek spoczywa na nich na każdym etapie postępowania. Zgodnie z art. 65 § 1 kpa jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, nie jest właściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je - w drodze postanowienia - do organu właściwego. Jeżeli jednak organ wszczął postępowanie i podjął w nim czynności, a dopiero później doszedł do wniosku, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, jego obowiązkiem w takiej sytuacji jest umorzenie postępowania, niezależnie od jego stadium. W rozpatrywanej sprawie organ umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określone są wart. 17 kpa. Problem w ustaleniu organu wyższego stopnia pojawia się, gdy przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięcie wydane przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Podstawę prawną kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. stanowiły przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 roku o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 roku o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318). Obydwa akty utraciły moc na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ten ostatni akt prawny został z kolei uchylony ustawą z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 811). Stwierdzić należy, iż powołane wyżej ustawy nie zawierają regulacji prawnych pozwalających na określenie organów właściwych do prowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiotowych sprawach. Skoro zostały usunięte z systemu prawnego przepisy pozwalające na przejmowanie nieruchomości w tym trybie, zadania i kompetencje dotychczasowych organów wynikających z przepisów obu dekretów nie zostały zaś wymienione w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 roku Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną), to z brzmienia przepisu art. 1 ustawy kompetencyjnej nie można wywodzić kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w stosunku do gminy w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych na podstawie wyżej wspomnianych dekretów. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie przekazania do właściwości organów gminy dotychczasowych zadań i kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - jako zadań własnych gmin. Zadaniem własnym gminy nie mogło stać się orzekanie w sprawach przejęcia nieruchomości, stanowiących własność osób fizycznych, na rzecz państwa. Takie zadania przewidział ustawodawca reformując w 1990 roku administrację w art. 5 przywołanej ustawy kompetencyjnej, przekazując do właściwości rejonowych organów administracji rządowej między innymi zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z: * dekretu z dnia 6 września 1946 roku o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1946 r. Nr 49, poz. 279 ze zm.), * dekretu z dnia 6 września 1951 roku o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. * z 1951 r. Nr 46, poz. 340 ze zm.), * dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t. j. Dz. U. z 1959 roku Nr 14, poz. 78 ze zm.), * ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 roku Nr 58, poz. 348). Wspomniane akty prawne przekazywały kierownikom urzędów rejonowych kompetencje w zakresie między innymi orzekania o nadaniu własności nieruchomości, poświadczania nabycia prawa własności, wyłączania spod nadania na własność nieruchomości oraz przejmowania nieruchomości rolnych na własność państwa. W ocenie Sądu, jeśli ustawa kompetencyjna z dnia 17 maja 1990 roku nie przewidziała dla spraw opisanych w powołanych wyżej dekretach z dnia 5 września 1947 roku i 27 lipca 1949 roku organu właściwego do prowadzenia postępowania w pierwszej instancji, to stosując wykładnię systemową należałoby przyjąć, iż sprawy te mogłyby być od dnia 27 maja 1990 roku prowadzone tylko przez kierowników urzędów rejonowych, jako organów którym powierzono kompetencje w sprawach zbliżonych rodzajowo. Na podstawie zaś art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z 1990 roku Nr 21, poz. 123 ze zm.) organem wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego był wówczas właściwy wojewoda. Ten zatem organ uprawniony był do prowadzenia postępowania nadzorczego nad orzeczeniami prezydiów powiatowych rad narodowych orzekających o przejęciu nieruchomości w trybie powołanych dekretów. Sytuację tę zmieniła kolejna, obowiązująca od 1 stycznia 1999 roku, reforma administracji publicznej. W ustawie z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 roku Nr 106, poz. 668) zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 7, 9 i 11 przekazano starostom, którzy w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 roku Nr 91, poz. 578) są przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie stosownie do regulacji art. 38 ust. 1 tejże ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ust. 3 art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia, wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dniał8 maja 2005 roku, I GW 17/05, niepublikowane). Nadto, stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 1994 roku Nr 122, poz. 593 ze zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 roku o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1124) - organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 kpa wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 roku Nr 162, poz. 1126). Znowelizowany przepis art. 17 kpa stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda natomiast, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 577) * w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000 roku o zmianie ustawy * Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2000 roku Nr 22, poz. 268), jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zdaniem Sądu, brak jest takiego przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia, do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich. W szczególności takim przepisem nie może być art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowiący, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżący powołują się na treść art. 4 pkt 9 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego, ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie, należy przez to rozumieć z zastrzeżeniem art. 60 starostę w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Należy jednak mieć na uwadze, że przepis ten ma zastosowanie do spraw, które reguluje ustawa. Ogólny zakres spraw (uszczegółowiony w kolejnych przepisach) uregulowanych ustawą określony został w art. 1 i stanowi, że ustawa określa zasady: 1. gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego; 2. podziału nieruchomości; 3. scalania i podziału nieruchomości; 4. pierwokupu nieruchomości; 5. wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; 6. udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej; 7. wyceny nieruchomości; 8. działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami. Z powyższego wynika, że omawiana ustawa nie ma zastosowania do orzekania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 roku o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 roku o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318). Stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w uzasadnieniu decyzji, iż do kompetencji gminy w pierwszej instancji należą sprawy z zakresu administracji rolnictwa i reformy rolnej aczkolwiek jest nieuzasadnione, to jednak nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie. Trafnie bowiem organ administracyjny II instancji przyjął, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości ziemskich jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wobec powyższego, za zgodne z przepisami prawa należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdzające, iż Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego. Dodać nadto należy, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma walor jedynie procesowy i w żaden sposób nie dokonuje oceny zasadności wniosku skarżącego zmierzającego do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej N. z dnia [...] września 1956 roku Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wniosek skarżących został według właściwości przekazany do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. Odnośnie zarzutu nierozpatrzenia w zaskarżonej decyzji części wniosku skarżących w zakresie unieważnienia [...] stwierdzić należy, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji była jedynie kwestia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. Wynika to wyraźnie z treści decyzji Wojewody [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności [...] nadal pozostaje do rozpoznania przez Wojewodę. Jeśli zdaniem skarżących organ administracji pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania tego wniosku, to przysługuje skarżącym środek prawny jakim jest skarga na bezczynność. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.