I OSK 1465/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1399/06 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. M. kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1399/06 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wójt Gminy Tarnów decyzją z dnia [...] września 2006r., nr [...], na podstawie art. 9b ust.1 pkt 1 oraz art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela w związku z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. R. z dnia [...] lipca 2003r., nr [...], nadającej M. M. stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Małopolski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że M. M. otrzymał akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 10 oraz art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, albowiem rozpoczął odbywanie wymaganego stażu w dniu 1 września 2002 r., kiedy to nie miał jeszcze wymaganego wykształcenia, a z art. 10 ust. 10 Karty Nauczyciela wynika, że do nauczycieli zatrudnionych bez wymaganych kwalifikacji nie stosuje się przepisów o awansie zawodowym. Rozpoczęcie stażu stało się zatem możliwe dopiero po uzyskaniu wymaganego wykształcenia, a więc po dniu 8 marca 2003 r., od początku kolejnego roku szkolnego. Na decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc, że czuje się pokrzywdzony unieważnieniem postępowania kwalifikacyjnego, ponosząc konsekwencje błędnej decyzji swojego pracodawcy. Wyrokiem z dnia 10 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1399/06 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, uznając, że w trakcie postępowania o nadanie M. M. stopnia awansu nauczyciela kontraktowego doszło do naruszenia prawa, tj. art. 9b ust. 1 w związku z art. 10 ust. 10 powołanej ustawy Karta Nauczyciela. Sąd zwrócił uwagę, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada ochrony trwałości w czasie aktu administracyjnego wyrażona w art. 16 §1 k.p.a., która powoduje, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej jest możliwe jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przez prawo przypadkach. Przepis art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przewiduje natomiast możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli była ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu żadna ze wskazanych wyżej przesłanek nie zachodziła w niniejszej sprawie. Sąd przyznał, że rzeczywiście, wydając akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego doszło do naruszenia prawa, ale nie było to naruszenie, które można by zakwalifikować jako rażące. Sąd podkreślił ponadto, że żaden z przepisów powołanej ustawy Karta Nauczyciela nie przewiduje wyraźnie zakazu rozpoczęcia stażu przed uzyskaniem wymaganych kwalifikacji, natomiast w chwili wydawania aktu awansu zawodowego skarżący już te kwalifikacje posiadał. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z analizy treści ustawy Karta Nauczyciela, zwłaszcza zaś jej rozdziału 4 wyraźnie wynika intencja ustawodawcy zmierzającego do maksymalnego ograniczenia przypadków zatrudniania nauczycieli nie posiadających stosownego wykształcenia, a jeżeli już do takiego zatrudnienia wyjątkowo dochodzi, ustawodawca wprowadza takie ograniczenia, które mają zdopingować nauczycieli bez wymaganego wykształcenia do jego uzyskania. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nadanie M. M. stopnia awansu nauczyciela kontraktowego nie było sprzeczne z ustawowy celem, albowiem stopień ten nadano osobie, która to wymagane wykształcenie już posiadała. Sąd podkreślił także, iż M. M. uzyskał pozytywną ocenę w toku procedury kwalifikacyjnej, zatem mimo, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego został wydany z naruszeniem prawa, to nie można tego naruszenia prawa ocenić jako rażące, w związku z czym nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył Małopolski Kurator Oświaty, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpatrzenie sprawy poprzez oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono : 1) naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy – z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji istnienia podstaw do oddalenia skargi, bowiem postępowanie administracyjne nie naruszało przepisów postępowania; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 10 ust. 10 i art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że żaden z przepisów ustawy Karta Nauczyciela nie przewiduje wyraźnie zakazu rozpoczęcia stażu przed uzyskaniem wymaganych kwalifikacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 10 ust. 10 powołanej ustawy Karta Nauczyciela zawiera oczywisty i bezsporny zakaz stosowania przepisów Rozdziału 3a tej ustawy zatytułowanego "Awans zawodowy nauczycieli" do nauczycieli zatrudnionych bez wymaganych prawem kwalifikacji, co jest równoznaczne z zakazem rozpoczynania stażu. Wskazano, że M. M. do dnia 8 marca 2003 r. był zatrudniony jako nauczyciel w Szkole Podstawowej w P. R. bez kwalifikacji. Skoro przepisy o awansie zawodowym nie mogły być do niego w tym czasie stosowane, zatem odbycie stażu w okresie od 1 września 2002 r. do 31 maja 2003 r. nie może być traktowane jako spełnienie jednej z przesłanek nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, o jakich mowa w art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela. Zatem, w ocenie Małopolskiego Kuratora Oświaty, naruszenie prawa nastąpiło w sposób oczywisty. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku popadł w sprzeczność twierdząc z jednej strony, że Karta Nauczyciela nakłada obowiązek posiadania kwalifikacji w chwili rozpoczęcia stażu, a równocześnie z drugiej strony uznając, iż żaden z przepisów Karty Nauczyciela nie przewiduje wyraźnie zakazu rozpoczęcia stażu przed uzyskaniem wymaganych kwalifikacji. Małopolski Kurator Oświaty podniósł ponadto, że M. M. poprzez utrzymanie aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], znajdzie się w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych nauczycieli, którzy rozpoczynają staż na stopień awansu zawodowego po uzyskaniu stosownych kwalifikacji. Organ wskazał, że zatrudnienie nauczyciela bez kwalifikacji jest absolutnym wyjątkiem możliwym do zrealizowania tylko w ściśle określonych sytuacjach, to jest, gdy potrzeba taka wynika z organizacji nauczania, bądź zastępstwa nieobecnego nauczyciela i tylko za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o czym stanowi art. 10 ust. 9 w zw. z art. 10 ust.7 powołanej ustawy Karta Nauczyciela. Podkreślono, że jest to zawsze zatrudnienie terminowe, a jego potrzeba wynika z sytuacji szkoły i nie ma nic wspólnego z dopingowaniem nauczyciela do uzyskania wykształcenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. M. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Kurator posłużył się przepisami prawa, które nie obowiązywały w chwili rozpoczęcia przez niego stażu. Wskazano, że decyzja dyrektora szkoły o rozpoczęciu przez niego stażu zapadła w dniu 1 września 2002 r., zaś Kurator powołuje się na Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm., podczas gdy powinien analizować stan prawny z dnia 1 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Podstawy te winny być sprecyzowane przez autora wnoszonego środka zaskarżenia. Należy w nich zatem powołać konkretne przepisy prawa, którym miał uchybić wojewódzki sąd administracyjny i uzasadnić zarzut ich naruszenia. W razie zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, a więc uprawdopodobnienie potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania, stąd rozpatrzył ją w granicach zarzutów podniesionych przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna M. M. została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Wskazać należy, że w sytuacji postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy mieć na uwadze, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżone decyzje, jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie takie jest nieuprawnione, bowiem w zaskarżonej decyzji Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r., do naruszeń takich nie doszło, w związku z czym uznać należy, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że może się ono przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 10 i art. 9b ust. 1 powołanej ustawy Karta Nauczyciela. Wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy, stanowisko nauczyciela, z zastrzeżeniem ust. 1a, może zajmować osoba, która: 1) posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje; 2) przestrzega podstawowych zasad moralnych; 3) spełnia warunki zdrowotne niezbędne do wykonywania zawodu. Natomiast w myśl art. 9b ust. 1 tej ustawy, warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest odbycie stażu. Decyzję w przedmiocie nadania, bądź odmowy nadania nauczycielowi stażyście stopnia nauczyciela kontraktowego podejmuje dyrektor szkoły, o czym stanowi art. 9b ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy Karta Nauczyciela. Zgonie zaś z art. 9b ust. 6 powołanej ustawy Karta Nauczyciela, w przypadku niespełnienia przez nauczyciela warunków, o których mowa w ust. 1, dyrektor szkoły lub właściwy organ, odmawia nauczycielowi, w drodze decyzji administracyjnej, nadania stopnia awansu zawodowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że do nauczycieli zatrudnionych bez wymaganych kwalifikacji nie stosuje się przepisów o awansie zawodowym, o czym stanowi art. 10 ust. 10 powołanej ustawy Karta Nauczyciela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że M. M. rozpoczął odbywanie wymaganego stażu w dniu 1 września 2002 r., kiedy to posiadał jedynie tylko wykształcenie średnie. Studia licencjackie ukończył natomiast w dniu 8 marca 2003 r. W związku z czym, uznać należy, że w dacie odbywania stażu nie posiadał jeszcze kwalifikacji zawodowych, o których mowa we wskazanych wyżej przepisach, co oznacza, że był on ustawowo wyłączony z możliwości zastosowania wobec niego przepisów o uzyskiwaniu stopni awansu zawodowego. Nabycie bowiem kwalifikacji w trakcie odbywania stażu, o którym mowa w art. 9b ust. 1 powołanej ustawy Karta Nauczyciela, nie ma wpływu na jego ważność. W tej sytuacji rację ma więc Małopolski Kurator Oświaty uznając w zaskarżonej decyzji, że M. M. do dnia 8 marca 2003 r. był zatrudniony jako nauczyciel w Szkole Podstawowej w P. R. bez kwalifikacji. Skoro natomiast przepisy o awansie zawodowym nie mogły być do niego w tym czasie stosowane, to odbycie stażu w okresie od dnia 1 września 2002 r. do dnia 31 maja 2003 r. nie może być traktowane jako spełnienie jednej z przesłanek nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, o jakich mowa w art. 9b ust. 1 powołanej ustawy Karta Nauczyciela. Podkreślić w tym miejscu należy, że zatrudnienie nauczyciela bez kwalifikacji jest absolutnym wyjątkiem możliwym do zrealizowania tylko w ściśle określonych w przepisach sytuacjach, to jest, gdy potrzeba taka wynika z organizacji nauczania, bądź zastępstwa nieobecnego nauczyciela i tylko za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o czym stanowi art. 10 ust. 9 w związku z art. 10 ust.7 powołanej ustawy Karta Nauczyciela, przy czym zawsze jest to zatrudnienie terminowe, a jego potrzeba nie ma nic wspólnego z dopingowaniem nauczyciela do uzyskania wykształcenia, jak to przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku. W związku z tym uznać należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza przepisy obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 wskazanej ustawy, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.