IV SA/Wa 259/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron,, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Z. I. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2006r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2006r. o odmowie Z. I. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz szamba szczelnego i przyłączy energetycznych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że potwierdzenie możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego na danym obszarze przy braku planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Teren planowanej inwestycji stanowi zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów działkę leśną [...] i wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zwanej dalej: ustawą o o.g.r.l. (Dz.U. z2004r., nr 121, poz. 1266, ze zm.). Dla terenu tego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r., przedmiotowy teren znajdował się w obszarze [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta i nie posiadał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Oznacza to, jak prawidłowo stwierdził organ pierwszej instancji, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. i ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe. Decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2003r., nr [...], o wyrażeniu zgody na przeznaczenie spornego terenu na cele nieleśne, na którą powołuje się strona w odwołaniu, dotyczy przeznaczenia terenu w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla O., który to plan jeszcze nie został uchwalony i nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. Dopóki więc nowy plan miejscowy nie zostanie uchwalony, teren nie jest odlesiony i zabudowa mieszkaniowa nie jest dopuszczalna. Zdaniem organu powołany przepis uniemożliwia realizację nowych inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy na terenach, które nie były wcześniej odlesione. Kwestia zmiany przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne może być rozstrzygnięta jedynie w procesie planistycznym, a więc stanowienia prawa miejscowego. O możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nie może również przesądzać istniejąca w okolicy zabudowa. Kwestia podstaw do wydania zgody na realizację innych inwestycji (sąsiednich) nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu, dotyczącym wyłącznie możliwości zrealizowania inwestycji na działce nr [...]. Z. I. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z [...] listopada 2006r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2006r. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy o o.g.r.l., przez przyjęcie iż w sprawie brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne oraz art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o p.z.p., przez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnianie interesu obywateli sprowadzające się do wydania odmiennych decyzji w identycznych stanach faktycznych. Skarżący podniósł, iż organ przy istnieniu wszystkich warunków do uwzględnienia jego wniosku, w tym istnienia zgody Wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów, wydał decyzję sprzeczną z przepisami prawa. Zauważył, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagając, aby zmiana przeznaczenia gruntu nastąpiła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wyjaśnia co w sytuacji, gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w sprawie i to na skutek bezczynności organu administracji. Odnosząc się do argumentu Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie podkreślił, iż ten sam organ administracji dla działki bliźniaczej wydał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, którą skarżący załączył do skargi. W tejże decyzji, dotyczącej działki nr [...], organ stwierdził, iż "Wojewoda [...] w decyzji z [...] listopada 2003r, wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia w/w działki (gruntu leśnego) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego O. gruntów leśnych na cele nieleśne z ograniczeniem zainwestowania 20% powierzchni działki do max. 400 m2". Zaś w jego sprawie ten sam organ stwierdził, że wspomniana zgoda Wojewody [...] wyrażona w w/w akcie jest niewystarczająca wobec braku nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takim postępowaniem dał przykład odmiennego traktowania obywateli w tych samych okolicznościach bez żadnych podstaw, zatem jest to działanie sprzeczne nie tylko z art. 7 K.p.a., ale i art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę -wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja \y Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2006r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] lipca 2006r., naruszają prawo. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej oparł się m. in. na art. art. 61 § 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. (w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o o.g.r.l.). Uznał, iż teren planowanej inwestycji, jako że stanowi zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów działkę leśną [...], wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a nie został objęty taką zgodą przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. i w konsekwencji nie spełnia przesłanki z art. 61 § 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. Zdaniem organu powołany przepis uniemożliwia realizację nowych inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy na terenach, które nie były wcześniej odlesione. Kwestia zmiany przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne może być rozstrzygnięta jedynie w procesie planistycznym. Dopóki więc plan nie zostanie uchwalony zabudowa mieszkaniowa na tym terenie jest niedopuszczalna. Odnosząc się do decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2003r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie m. in. spornego terenu na cele nieleśne stwierdził, iż nie ma ona znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p., albowiem dotyczy przeznaczenia terenu w nowym, nieuchwalonym jeszcze, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla O. Z przedstawionym stanowiskiem organu - zdaniem Sądu - nie można się zgodzić. Stosownie do treści pierwszego z przywołanych przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 - 5, w tym pkt 4, dopuszczającego ustalenie warunków zabudowy jeżeli "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Norma ta jedynie nakazuje więc organowi zbadanie, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, albo zgodą taką został objęty przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie wskazanej normy prawnej. Badanie zaś tej kwestii wymaga analizy treści art. 7 ust. 2 pustawy o o.g.r.l. W tym miejscu należy też zauważyć, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 tejże ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne gruntów rolnych i leśnych - według normy art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. - wymaga uzyskania zgody właściwego organu administracji. Powołany przepis wyjaśnia więc jaki organ i w jakiej sytuacji wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntów leśnych nie jest to uzależnione od klasy czy powierzchni obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. Zatem w planie zagospodarowania przestrzennego przeznacza się na cele nierolnicze i nieleśne wyłącznie takie grunty rolne i leśne, na których zmianę przeznaczenia wymagana jest zgoda. Bezspornym jest, iż teren wnioskowany pod inwestycję jest działką leśną podlegającą szczególnej ochronie i z tego względu, że jest tzw. pozostałym gruntem leśnym. Jako że nie stanowi własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie pkt 2 (odnoszącego się właśnie do gruntów leśnych będących własnością Skarbu Państwa). Z ustaleń organu wynika, iż wnioskowany teren nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z twierdzeń skarżącego i przedłożonych na ich poparcie - zarówno w trakcie postępowania administracyjnego jaki i sądowego -dokumentów, których istnienia w obrocie prawnym organ nie kwestionuje, w tym mającej miarodajne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2003r., nr [...], wynika iż wnioskowany do zainwestowania przez skarżącego teren zgodą na zmianę przeznaczenia na dzień dzisiejszy jest objęty. Powyższe dowodzi, iż wnioskowana pod inwestycję działka nr [...] nie tylko -zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o o.g.r.l. - wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne, ale taką zgodą została już objęta. Zatem obowiązkiem organu było uznanie, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. została spełniona, jako że ów przepis stanowi tylko o "zgodzie na zmianę przeznaczenia" a nie "przeznaczeniu gruntów leśnych na cele nieleśne", które i tak w przypadku przedmiotowego terenu (jako zaliczanego do jednej z kategorii gruntów wyszczególnionych w art. 7 ust. 2) dokona się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od wykazanego naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd z urzędu zauważył także wadliwość decyzji organu pierwszej instancji sprowadzającą się do naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. przez powołanie jako podstawy prawnej decyzji całej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej. Podstawa prawna decyzji winna być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji i zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji, ponieważ wskazuje to na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Oznacza to, iż zadość temu wymogowi nie czyni powołanie konkretnych artykułów aktu dopiero w uzasadnieniu decyzji, jak to miało miejsce w sprawie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym orzeczeniu, a nadto ocenić wnioskowaną inwestycję po kątem spełniania pozostałych przesłanek unormowanych w art. 61 § 1 ustawy o p.z.p. W tym stanie rzeczy uznano, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem w/w przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania - na które złożył się wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.) postanowiono w pkt II sentencji.