II SA/Go 199/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność rozdziału IV uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez gminę B., II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżony akt nadzoru nie podlega wykonaniu w zakresie objętym uchyleniem. Rozstrzygnięciem nadzorczym [...] Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę B. w części § 24 ust. 1 pkt 3 i rozdziału IV. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Lubuski wskazał, że po dokonaniu analizy prawnej powyższej uchwały stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa tj. art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 34 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181). Organ nadzoru podał, że Rada Miejska w B. w § 24 ust. 1 pkt 3 ustaliła, że dodatek funkcyjny przysługuje również nauczycielowi z tytułu wykonywania zadań opiekuna stażu, wychowawcy klasy oraz wychowawcy oddziału przedszkolnego. W § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005r., które jest aktem wykonawczym do ustawy, enumeratywnie wymieniono uprawnionych do dodatku funkcyjnego. Wojewoda zwrócił uwagę, że w katalogu uprawnionych nauczycieli do dodatku funkcyjnego nie ma "wychowawcy oddziału przedszkolnego". Zdaniem organu nadzoru dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi za wykonywanie dodatkowego zadania lub zajęcia jakim jest wychowawstwo klasy, natomiast w przypadku nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach praca dydaktyczno – wychowawcza z dziećmi nie wiąże się ze sprawowaniem dodatkowej funkcji - wychowawcy oddziału, jak ma to miejsce w przypadku nauczyciela zatrudnionego w szkole, prowadzącego zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze bezpośrednio z uczniami i dodatkowo wykonującego zadania wychowawcy klasy. Wojewoda Lubuski wskazał ponadto, że w Rozdziale IV regulaminu stwierdzono, że dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom, którzy prowadzą zajęcia dydaktyczne i wychowawcze w klasach i oddziałach specjalnych oraz prowadzą nauczanie indywidualne dzieci zakwalifikowanych do kształcenia specjalnego. - 2 – Sygn. akt II SA/Go 199/07 Organ nadzoru zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela regulamin wynagradzania nauczycieli określa wysokość stawek m.in. dodatku za warunki pracy oraz szczegółowe zasady przyznawania tego dodatku, z zastrzeżeniem art. 34, który z kolei w ust. 1 wskazuje, iż dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom pracującym w warunkach trudnych, uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia. Tymczasem Rada w uchwale uregulowała jedynie kwestie związane z przyznawaniem dodatku nauczycielom pracującym w warunkach trudnych lub uciążliwych nie określając dodatku za pracę w warunkach szkodliwych. Tak więc w ocenie organu nadzoru, aby wypełnić delegację wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, rada powinna podjąć uchwałę zmieniającą regulamin wynagradzania nauczycieli i określić w niej brakujący element. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego stało się przedmiotem skargi Miasta B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Podmiot skarżący zarzucił naruszenie prawa tj. art. 34 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela polegające na zastosowaniu art. 34 ust. 1 w brzmieniu nie uwzględniającym nowelizacji wprowadzonej ustawą z 18 października 2006r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz.U. Nr 220, poz. 1600) oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy, polegające na przyjęciu, że przepisy te wykluczają możliwość przyznania dodatku funkcyjnego wychowawcy oddziału przedszkolnego i nie uwzględnieniu tego, że ilekroć w przepisach bez bliższego określenia mówi się o nauczycielu rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w ustawie a ilekroć mówi się o szkole rozumie się przez to również przedszkola, szkoły i placówki o których mowa w ustawie. W konkluzji Miasto B. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Miasto B. wskazało, że art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela ma inne brzmienie niż podane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podmiot - 3 – Sygn. akt II SA/Go 199/07 skarżący zwrócił uwagę, że na skutek zmiany wprowadzonej ustawą z 18 października 2006r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych, przepis ten aktualnie brzmi: "Nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy". Nie ma więc mowy o dodatku za warunki szkodliwe dla zdrowia. Takie brzmienie art. 34 ust. 1 ma poczynając od 1 stycznia 2007r. a więc od dnia, w którym wchodzi w życie kwestionowana przez organ nadzoru uchwała. W tej sytuacji – w ocenie skarżącego – mimo, że uchwała była podejmowana 15 grudnia 2006r. a więc w okresie, w którym art. 34 ust. 1 mówił również o dodatku za pracę w warunkach szkodliwych, nie było możliwe wprowadzenie takiego dodatku do regulaminu a już w żadnym razie nie było możliwe powoływanie się w rozstrzygnięciu nadzorczym z 19 stycznia 2007r. na brzmienie art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela nie uwzględniające zmiany wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2007r. Odnosząc się do zakwestionowanego brzmienia § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały mówiącego o dodatku funkcyjnym przysługującym wychowawcy oddziału przedszkolnego, skarżący wskazał, że do zadań nauczyciela oddziału przedszkolnego oprócz pracy dydaktyczno-wychowawczej należy również prowadzenie dziennika zajęć, organizowanie wycieczek, zebrań, współdziałanie z rodzicami, współpraca ze specjalistami świadczącymi pomoc psychologiczno-pedagogiczną, opiekę zdrowotną itd. W ocenie skarżącego są to zadania analogiczne do tych które są wykonywane przez wychowów klas w szkołach. Skarżący przyznał, że faktem jest, że rozporządzenie, na które powołuje się organ nadzoru, w § 5 pkt 2 nie wymienia wprost wychowawcy oddziału przedszkolnego a wymienia wychowawcę klasy. Nie oznacza to jednak, że za wychowawstwo oddziału przedszkolnego nie można przyznać dodatku funkcyjnego. Skarżący wskazał, że Karta Nauczyciela w art. 3 mówi o tym, że ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia – rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 i 1a. Natomiast ilekroć jest mowa o szkołach bez bliższego określenia rozumie się przez to przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a. Z brzmienia tych przepisów można zatem wysnuć wniosek, że dodatek funkcyjny może być przyznany nie tylko wychowawcy klasy lecz również wychowawcy oddziału - 4 – Sygn. akt II SA/Go 199/07 przedszkolnego, który realizuje analogiczne funkcje do wychowawcy klasy. Takie stanowisko zdaniem skarżącego nie narusza prawa, a z pewnością nie jest to naruszenie, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym zwłaszcza, jeżeli oprócz powyższych argumentów weźmie się pod uwagę to, że dodatek za wychowawstwo oddziału przedszkolnego wypłacany byłby ze środków gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały. Organ nadzoru wskazał także, że uznaje skargę w części dotyczącej Rozdziału IV uchwały. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wskazał, że przepis art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela określa przesłanki, na podstawie których przyznaje się poszczególne składniki wynagrodzenia nauczycielom. Zgodnie z tym przepisem wysokość dodatku funkcyjnego zależy od zamkniętego katalogu sytuacji pracowniczych tj. od : - powierzonego stanowiska, lub - sprawowanej funkcji. Dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi w przypadku sprawowania powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji. W ocenie organu nadzoru w przypadku nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach praca dydaktyczno-wychowawcza z dziećmi nie wiąże się ze sprawowaniem dodatkowej funkcji – wychowawcy oddziału, jak ma to miejsce w przypadku nauczyciela zatrudnionego w szkole, prowadzącego zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze bezpośrednio z uczniami i dodatkowo wykonującego zadania wychowawcy klasy. Wojewoda Lubuski wskazał ponadto, że organizację pracy w przedszkolu reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Zgodnie z § 13 ust. 1 tego aktu, dyrektor przedszkola powierza poszczególne oddziały opiece jednego lub maksymalnie dwóch nauczycieli zależnie od czasu pracy oddziału lub realizowanych zadań oraz z uwzględnieniem propozycji rodziców (opiekunów prawnych). Opieka nad tym oddziałem decyduje o treści stosunku pracy. Zajęcia wychowawcze i opiekuńcze realizowane przez nauczycieli przedszkoli odzwierciedlają treść i charakter zakresu zadań i obowiązków związanych z zawarciem umowy o pracę w przedszkolu. Zakres tych zadań i obowiązków jest identyczny dla wszystkich osób zatrudnionych w takiej placówce na stanowisku - 5 – Sygn. akt II SA/Go 199/07 nauczyciela. Oznacza to, że treścią stosunku pracy każdego nauczyciela przedszkola, co do zasady i istoty jest opieka oraz wychowanie każdego ucznia oddziału przedszkolnego. Organ wskazał, że zdecydowanie odrębna regulacja dotyczy nauczycieli szkół. W szkołach zgodnie z § 15 załącznika nr 2 do w/w rozporządzenia, oddziałem opiekuje się nie nauczyciel ale nauczyciel wychowawca. Opieka jest jego dodatkowym zadaniem. Oprócz sprawowanej opieki na oddziałem w szkole realizuje on zajęcia dydaktyczne w tej klasie oraz innych klasach w szkole. Przydzielanie wychowawstwa klasy odbywa się w specjalnym trybie przy istotnym udziale wszystkich nauczycieli. Organ nadzoru wskazał, że gdyby przyjąć, jak czyni to skarżący wykładnię literalną dodatku funkcyjnego – za wychowawstwo – odnieść ją do nauczycieli przedszkoli i uznać, iż dodatek za wychowawstwo przysługuje (nie za pełnienie powierzonego stanowiska lub za sprawowanie funkcji) a za wychowanie dzieci w przedszkolu – to trzeba wskazać, że w efekcie takiego rozstrzygnięcia powstałaby sytuacja, iż to wszyscy nauczyciele przedszkola byliby do niego uprawnieni. Odnosząc się do uznania skargi w części dotyczącej Rozdziału IV uchwały, organ nadzoru wskazał, że po przeanalizowaniu zmiany do ustawy – Karta Nauczyciela, przychylił się do zdania skarżącego dotyczącego Rozdziału IV regulaminu stwierdzającego, że dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom w klasach i oddziałach specjalnych oraz prowadzą nauczanie indywidualne dzieci zakwalifikowanych do kształcenia specjalnego w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w w/w części regulaminu wynagradzania nauczycieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Lubuskiego, iż Rozdział IV (określający dodatek za warunki pracy) uchwały Rady Miejskiej w B. z 15 grudnia 2006r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez gminę B., w sposób istotny narusza art. 30 ust. 6 pkt 1i art. 34 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). W dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską w B. przepis art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela stanowił, że dodatek za warunki pracy - 6 – Sygn. akt II SA/Go 199/07 przysługuje nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach. Przepis powyższy zmieniony został przez art. 5 pkt 3 lit a ustawy z 18 października 2006r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz.U. z 2006r. Nr 220, poz. 1600) z dniem 1 stycznia 2007r. Od 1 stycznia 2007r. dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach. W obecnym stanie prawnym nie ma więc mowy o dodatku za warunki szkodliwe dla zdrowia. Należy zwrócić uwagę, że uchwała Rady Miejskiej w B., zgodnie z jej § 50 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2007r. Obowiązywanie przepisu prawnego oznacza wywieranie określonych w nim skutków prawnych. Uchwała Rady Miejskiej w B. wywołuje skutki prawne (w sferze praw i obowiązków nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez gminę B.) od 1 stycznia 2007r. Słusznie zatem z uwagi na moc obowiązującą uchwały, Rada Miejska w B. w Rozdziale IV uchwały określiła, że dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom pracującym w trudnych i uciążliwych dla zdrowia warunkach. Skarga kwestionująca rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli składa się m.in. z dodatku funkcyjnego. Przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi natomiast, że wysokość stawek dodatku funkcyjnego określana jest corocznie przez organ prowadzący szkołę w drodze regulaminu. W tym trybie i formie określane są szczegółowe warunki przyznawania dodatku funkcyjnego. Ustawodawca upoważnił w art. 30 ust. 5 pkt 3 Karty Nauczyciela ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego. Korzystając z tego upoważnienia Minister Edukacji Narodowej i Sportu określił w § 5 rozporządzania z 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005r. Nr 22, poz. 181 ze zm.), iż do uzyskania dodatku funkcyjnego - 7 – Sygn. akt II SA/Go 199/07 uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji : - wychowawcy klasy, - doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, - opiekuna stażu. Katalog podmiotów uprawnionych do dodatku funkcyjnego jest kompletny i nie można wychodzić poza jego zakres. Skoro uzyskanie dodatku funkcyjnego uzależnione jest m.in. od sprawowania funkcji wychowawcy klasy, to tylko nauczyciel wykonujący dodatkową (poza nauczaniem określonego przedmiotu) funkcję wychowawcy klasy ma prawo otrzymać dodatek funkcyjny. W przedszkolach nauczyciel wykonuje pracę wychowawczo-dydaktyczną i opiekuńczą w ramach poszczególnych oddziałów. Poszczególne oddziały mogą być powierzone opiece jednego lub dwu nauczycieli / rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) /. Charakter wykonywanych przez nauczyciela przedszkolnego czynności wskazuje na to, że czynności te stanowią całość nierozdzielną i sprowadzają się do czynności wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych. Nie można twierdzić, że nauczyciel przedszkola poza tymi czynnościami wykonuje dodatkowo czynności wychowawcy oddziału przedszkola. Z tego powodu § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały z 15 grudnia 2006r. narusza cytowane wyżej przepisy. Należało więc uznać, że w tej części rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z obowiązującym prawem. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O tym, że zaskarżony akt nadzoru nie podlega wykonaniu w zakresie objętym uchyleniem Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej uchwały. as. WSA Michał Ruszyński s. WSA Ireneusz Fornalik as. WSA Joanna Brzezińska Sygn. akt II SA/Go 199/07 Gorzów Wlkp., dnia 24.05.2007r. ZARZĄDZENIE 1. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć : - pełnomocnikowi Miasta B., - pełnomocnikowi Wojewody Lubuskiego, 2. Za 30 dni. As. WSA Michał Ruszyński