II OSK 1453/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 347/07 w sprawie ze skargi A. M. i M. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 347/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. i M. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającymi projekt budowlany i zezwalającymi na budowę zespołu mieszkaniowego [...]: Nr [...] – część I – 4 budynki mieszkalne z garażami podziemnymi, elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu przy ul. [...],[...],[...] i ul. [...] w W. oraz Nr [...] – część II – budynek mieszkalny z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ew. [...].[...].[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. A. i M. M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w opisanej sprawie, uzupełniony w dniu [...] czerwca 2006 r., w którym podnieśli, że będąc właścicielami sąsiedniej nieruchomości (działka nr ew. [...] z obrębu [...]), zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw, bowiem nie zostali zawiadomieni o wszczętym i prowadzonym postępowaniu w sprawie i podjętej decyzji. Organ wskazał również, że w dniu wydania obu decyzji o pozwoleniu na budowę, właścicielem powyższej działki było miasto stołeczne Warszawa, które brało udział jako strona w postępowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję A. i M. M. złożyli skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy wnikliwie i nie rozważył wszystkich faktów i okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli, iż działka nr ew. [...] z obrębu [...] należała do ich wstępnych i została w 1975 r. wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie toczy się postępowanie o zwrot ww. nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący wykazali się w niniejszej sprawie jedynie interesem faktycznym i nie są stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z regulacji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Starosta Piaseczyński co prawda decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. orzekł o zwrocie skarżącym działki nr [...], jednakże decyzja ta nigdy nie stała się ostateczna, natomiast została uchylona przez organ odwoławczy. Przyjmując, iż w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych, Sąd uznał, że prawidłowa była decyzja o odmowie wznowienia postępowania, wydana na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku A. M. i M. M. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i uznanie, że A. M. i M. M. nie mieli w sprawie interesu prawnego i nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym m.in. działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W.. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wnikliwego i wszechstronnego rozważenia w sprawie faktów i okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji ograniczył w ten sposób przysługujące im prawo do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Skarżący stanęli na stanowisku, iż wobec dotkniętego wadą nieważności wywłaszczenia wzmiankowanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, należy przyjąć, iż ich matka – D. M. w świetle prawa nie utraciła nigdy prawa własności działki. D. M. zmarła w dniu [...] lutego 1991 r., a jej jedynymi spadkobiercami są skarżący A. M. i M. M.j. Kwestia ta została pominięta przez organy administracji, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował tak wydane decyzje, nie podejmując możliwości ich weryfikacji poprzez ewentualne wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mimo że sposób zredagowania skargi kasacyjnej a w szczególności sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie nasuwa wiele istotnych zastrzeżeń to jednak zasługiwała ona na uwzględnienie. 1. Za oczywiście chybiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania już tylko z tej przyczyny, że autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu procedury sądowej, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji przy rozpoznawaniu skargi. Argument, że Sąd ten "nie ustalił wyczerpującego stanu faktycznego sprawy i w następstwie – uchylił się od merytorycznego jej rozstrzygnięcia" wskazuje, na nieznajomość podstawowej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej; jest ona sprawowana wyłącznie pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Ustalenie stanu faktycznego i określenie wiążących się z nim konsekwencji prawnych wynikających z odpowiedniego przepisu prawa materialnego to wyłączna kompetencja organów administracyjnych a nie sądów administracyjnych. Tak zredagowany zarzut nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku w aspekcie procesowym (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). 2. Chybiony jest również zarzut ograniczenia prawa skarżącego do sądu powiązany z naruszeniem art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przede wszystkim należy podnieść, że mimo iż przepisy te są wieloczłonowe nie wskazano w skardze kasacyjnej właściwych jednostek redakcyjnych, co świadczy o braku należytej staranności przy redagowaniu zarzutów. Zauważyć również należy, że o tym, iż skarżącym nie ograniczono tego prawa świadczy rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z wyrokiem Sądu w żadnym wypadku nie może być rozumiana jako ograniczenie ich konstytucyjnie zagwarantowanego prawa. 3. Zasadnym natomiast, mimo pewnej nieadekwatności (bo wskazującego raczej na niewłaściwe zastosowanie przepisu) i częściowo błędnej redakcji (brak wskazania przy art. 145 § 1 k.p.a. właściwej jednostki redakcyjnej i powiązania go z odpowiednim przepisem procedury sądowej) okazał się zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadmiernie formalistyczne odczytanie obu tych przepisów zadecydowało o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma dwojaki charakter: – procesowy, jako że tylko przymiot strony uprawnia do udziału w postępowaniu, – materialny, z uwagi na przepis prawny, który chroni interes strony. Taki też mieszany charakter mają obydwa te przepisy. Z uwagi na podmiotowo-przedmiotowe ograniczenie kręgu stron wymienionych enumeratywnie w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pomiędzy tym przepisem a art. 28 k.p.a. zachodzi stosunek podrzędności; każda ze stron wymienionych w pierwszym przepisie jest stroną w rozumieniu k.p.a., ale nie każda spełniająca wymogi z art. 28 k.p.a. będzie stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. U podstaw zaskarżonej decyzji a następnie wyroku legło ustalenie, że skarżący nie byli stroną w sprawie ponieważ "nie wykazali się posiadaniem żadnego tytułu prawnego do spornego terenu" (s. 5 uzasadnienia). Takie – generalnie słuszne – kategoryczne stwierdzenie nasuwa jednak w nietypowym (a przy tym niespornym) stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy poważne wątpliwości. Kwestionowana – w trybie wznowienia postępowaniu – decyzja dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w 1975 r., o której zwrot – od 1996 r. – ubiegają się spadkobiercy właściciela nieruchomości. Spadkobiercy ci uzyskali w dniu [...] lutego 2006 r. pozytywna decyzję o zwrocie działki nr [...]. Powyższa decyzja została uchylona na skutek odwołania tychże spadkobierców, a więc w ich interesie (por. art. 139 k.p.a.). Do czasu wydania zaskarżonej decyzji postępowanie o zwrot nieruchomości nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Mimo iż – z formalnego punktu widzenia nie orzeczono jeszcze o zwrocie nieruchomości to z powyższego wynika, że właściwe organy uznały – co do zasady – zasadność roszczenia o zwrot przynajmniej części wywłaszczonej nieruchomości. Uchylenie decyzji było wynikiem uchybień popełnionych przez organ I instancji (por. art. 138 § 2 k.p.a.). Za wieloletnią zwłokę (ponad 10 lat) w rozpoznaniu sprawy również odpowiada organ administracji publicznej (por. art. 35 § 1 k.p.a.). W tym też należy upatrywać przyczyny niemożności wykazania się przez skarżących uprawnieniem do nieruchomości, o których mowa w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Skutków uchybień popełnionych przez organy administracyjne nie może ponieść strona. Co już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie można również zgodzić się z poglądem Sądu (art. 5), że skarżący mogli się wykazać jedynie interesem faktycznym. Wprawdzie decyzja o zwrocie nieruchomości ma skutek konstytucyjny (por. wyrok NSA z 6 lutego 2003 r. I SA 2061/01) to jednak "zwrot nieruchomości lub jej części" oznacza restytucję prawa własności (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2000 r. IV SA 2295/98). Przyjąć zatem należy, że już samo prawo, wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości zbędnej dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu jest równoznaczne z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Ochrona własności a także ochrona przed bezpodstawnym wywłaszczeniem została podniesiona do rangi zasad konstytucyjnych (art. 21 ustawy zasadniczej). Rozciąga się ona także na usuwanie skutków takiego wywłaszczenia. Pojęcie własności, do którego odnosi się art. 21 Konstytucji ma charakter autonomiczny i "wykracza poza ujęcie cywilnoprawne" (całokształt praw majątkowych). Jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny między innymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. K 6/05 z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, które statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji wynika, że ochrona ta winna być realna. Zaprzeczeniem tej realności jest sytuacja, w której organ administracji publicznej w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podejmuje decyzje przesądzające o sposobie jej wykorzystania, przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot nieruchomości. Stąd też w pojęciu "właściciel nieruchomości" użytym w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego mieszczą się nie tylko osoby, które legitymują się prawem własności tej nieruchomości ale i osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tylko takie rozumienie tego przepisu zapewnia realizację konstytucyjnie chronionych praw, o których była wyżej mowa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.